个税改革启动：淡化起征点 减少税率层级

　　多数学者认为，当前实行的分类所得税 制容易造成纳税人的税负不公平，与社会公平相悖。

　　国务院将召开常务会议，对提高个税起征点问题进行讨论。中国新一轮个税改革或将由此启动。

　　国务院总理温家宝2月27日在与网民交流时表示，提高个税起征点已经被列入国务院的议事日程，国务院常务会议将对此事项进行讨论。

　　温家宝表示，国务院讨论决定以后，将报全国人大批准。这条措施出来以后，会使整个中低收入的工薪阶层受益。“这是我们今年给老百姓办的第一件实事。”温家宝说。

　　除提高个税起征点之外，涉及更多内容的综合性个税改革也被提上日程。早报记者了解到，“十二五”期间，中国个税改革将从当前的分类所得税制转向综合与分类相结合的个人所得税制。减少税率层级、扩大级差间距，将成为今后改革的内容。

　　同时，工资薪金所得费用扣除范围的扩大问题，也被广泛讨论，有建议指出，除了当前的综合性扣除外，还应增加赡养老人、子女教育支出等专项扣除。不过，新华社2月27日的报道称，国家发改委在《发展改革委关于落实全国人大常委会对国民经济和社会发展计划执行情况报告审议意见的报告》中提出，目前在个人所得税政策中考虑纳税人实际负担人口因素的条件不成熟。

　　综合与分类相结合

　　近年来，国内CPI（居民消费价格指数）的不断攀升使工资的实际购买力水平下降。提高个税免征额，被认为是增加居民收入最直接、有效的手段。

　　目前，中国实行分类所得税制，11类个人所得应纳税，包括工资薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得，经国务院财政部门确定征税的其他所得等。

　　其中对工资薪金所得实行的是9级超额累进制，对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得实行5级超额累进制，对其余8种所得按次征税，税率为20%。

　　一直以来，工资薪金所得费用扣除标准都是个人所得税改革的重点。2006年1月1日，该标准从800元调整到1600元，2008年3月1日，再提高到2000元。眼下，调高此标准的呼声不断，3000元、5000元的建议被频频提及，甚至有人建议将该标准提高到8000元。

　　可查资料显示，财政部曾表示，个税起征点的基本原则是要保证居民的基本生活不受影响，即将居民基本生活费用在税前予以扣除。按照这一原则，2010年全国城镇职工人均负担消费支出是2211.5元/月，已超出2000元的费用扣除标准。

　　不过，在中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文看来，个人所得税法的改革，不仅仅是费用扣除标准的问题，而是综合性的改革。“个人所得税法改革的核心是从分类向综合与分类混合型转轨。”

　　刘剑文曾担纲全国人大财经委委托项目《中华人民共和国税收基本法》起草组组长，2005年9月，在全国人大及其常委会个人所得税法修订听证会上，提出“1600元的费用减除标准、减除标准全国统一”的主张，被《个人所得税法修正案》采纳。

　　据透露，2月15日，全国人大常委会法制工作委员会召集专家、学者，举行了关于个人所得税法修改的座谈会。“国家在‘十二五’规划建议中已经提到了修改个人所得税法。今年全国人大常委会的立法规划中，也把个人所得税法的修改列为其中之一。”刘剑文说。

　　可查资料显示，早在2000年，中国在制定“第十个五年计划”时，就确定了“从分类向综合征收推进”的个税改革目标。但受制于国内税收征管水平、个人财富透明状况等多重因素制约，个税综合征收改革步履迟缓。

　　多数学者认为，随着中国居民收入来源的日益多元化，分类所得税制不能涵盖所有，类别之外，遗漏在所难免，无法体现税负公平。具体来说，分类所得税制不能从整体上衡量纳税人的税收负担能力，容易造成纳税人的税负不公平；此外，可能导致所得来源多且综合收入高的纳税人缴税很少，与社会公平相悖。

　　而综合所得税，是对纳税人个人的各种应税所得，比如工薪收入、利息、股息、财产所得等综合征收。这种税制多采用累进税率，并以申报法征收。其优点是能够量能课税，公平税负。但这种税制需要纳税人纳税意识强、服从程度高，征收机关征管手段先进、工作效率高。

　　中国主张推进的是综合与分类相结合的所得税制。刘剑文认为，应当将工薪所得、劳务所得等放入综合所得中；而有些个人所得还是要保留在分类所得中，如利息、股息、红利等具有特殊性的收入所得。

　　减少税率层级

　　“费用扣除标准要考虑国家当前的现实情况以及未来三至五年的发展状况。”刘剑文建议，将9级税率缩减为4到5级，同时第一级调整为4000元或5000元，税率5%。

　　目前，中国对工资薪金所得实行的是9级超额累进制。按现行税率表，扣除“三险一金”和2000元费用后，超出金额在0-500元、500-2000元、2000-5000元、5000至2万元，分别对应5%、10%、15%和20%的税率。对于超出部分在2万元以上的，每隔2万元，税率增加5个百分点，最高税率为45%。

　　刘剑文介绍，工薪阶层主要适用前三级，第一级为500元，税率5%；500至2000元为第二级，税率10%；超过2000元至5000元的部分为第三级，税率15%。他建议，将9级税率缩减为4到5级，同时第一级调整为4000元或5000元，税率5%。

　　早报记者了解到，有不少专家都倾向于减少税率层级、扩大级差间距的做法。

　　中央财经大学税务学院副院长刘桓2月19日接受媒体采访时也表示，“当前的税率设置级数太多，级距太窄，9级的级距划分得非常细，特别是低税率部分的级距太窄。”他还举例说，“比如一个人挣了2500元工资，扣除2000元以后，剩下的500元按照5%的税率缴纳税收；如果挣了2600元，500元以上的100元就要征收10%的税率，这样的递进速度是非常快的。目前，一般的中产阶层月收入在5000-10000元之间，这个级次税率达到20%，反映到个体就是收入不高，但是税收比例却很大。”

　　考虑纳税人个体差异

　　与民众所聚焦的“个税起征点应当是2000、3000、还是5000”不同，政策制定的参与者与决策者们考虑的则是“工资薪金所得费用扣除标准”的问题。其中，呼声最高的包括，要求费用扣除额应该根据地域差异实行不同的标准，不应“一刀切”；要求以家庭为单位征收个人所得税。

　　刘剑文介绍说，工资薪金所得费用扣除一般应当包括三方面，一是为获得应税收入而支出的必要的成本和费用，即经营费用；二是维持纳税人自身生活的最低消费支出，即个人生活支出；三是纳税人家庭成员的最低生活费用支出，即家庭生计费用。

　　而中国是按综合法确定对全体居民统一适用的费用扣除额，主要是考虑个人的食品、衣着、医疗、文化、交通、居住和日用杂品的全国平均费用。

　　但恰恰是这统一的扣除标准容易造成税负的不公平。刘剑文认为，统一的扣除标准仅仅考虑了人均消费支出，没有区分不同区域、不同家庭的个人在纳税能力上的差异。“比如，相同收入的个人，由于地区消费水平差异，生活消费支出存在巨大差异。纳税人的家庭状况，如结婚与否、教育子女及赡养老人的数量、医疗费用等都对纳税人的消费支出有重要影响。”

　　“因此，确立完全统一适用的扣除标准，实际上忽视了纳税人之间的个体差异，必然造成不同税收负担能力的纳税人承担相同的税负，不符合量能课税的要求。”刘剑文表示。

　　但这并不意味可以实行浮动的税率制度。有专家表示，比如说上海是3000元，青海是2000元，青海人就会想办法把收入弄到上海来；关于地方差异的问题，或可通过中央财政拨款来解决。

　　以家庭为单位征个税

　　除此之外，“以家庭为单位征收个税”得到了更多呼应。

　　中国的工资薪金所得费用扣除标准是依据城镇居民人均消费性支出，包括食品、衣着、家庭设备用品及服务、交通和通讯、教育文化服务、居住、杂项商品和服务等支出。但是，并不包括对没有收入的家庭成员的赡养费用、医疗费用、教育费用、购房费用等家庭重大支出项目。

　　刘剑文认为，目前工资薪金所得费用扣除是单纯的综合性扣除，应该考虑综合性扣除和专项扣除相结合。“综合扣除，不区分各种支出的性质，统一按一定的标准进行扣除。增加专项扣除，可以针对不同人群和消费结构，来具体缓解一些目前靠标准扣除难以达到公平合理的状况。比如老人的赡养支出、小孩的教育支出等。”

　　由此，如果将家庭生计费用纳人费用扣除范围，就要求建立以家庭为单位的纳税申报制度。

　　“个人所得税法改革应当由目前以个人作为纳税主体，调整到以家庭作为纳税主体和以个人作为纳税主体两种方式。允许纳税人根据自身情况进行选择，既可以选择以个人作为纳税主体，也可选择以家庭作为纳税主体。”刘剑文说。

　　但需要指出的是，在国家大的税收征收体制没有发生变化的情况下，“以家庭为单位征收个税”的可操作性问题，受到挑战。刘桓在去年“两会”期间曾表示，“这一制度实施起来最大的难度在于家庭财产的申报，以及公正与透明监管体系的构建。”他表示，以家庭为单位征收个税，其制度设计更加复杂、困难。在注重培养和提高公众自觉纳税意识的同时，还需要通过完善相关税收监控制度，对家庭财产申报进行有效监控。

　　个税指数化或成趋势

　　早报记者在采访中发现，“淡化起征点”成为不少学者强调的观点，其更关注更科学地制定所得费用扣除标准。

　　刘剑文就主张“建立工资薪金所得费用扣除标准弹性机制”，不应当以严格的立法修正的方式实现二者的联动，以保证费用扣除标准与CPI上涨同步，同时避免频繁的税法修订。如借鉴美国的税收指数化， 使工资薪金所得费用扣除标准根据每年CPI的变化来确定。

　　具体而言，可以确定某一年为基准年，依照该年度的基本消费支出的数额确定工资薪金所得的费用扣除标准，在此基础上，确定以后各个年度费用扣除标准浮动的基本指标，如物价指数或平均工资指数，从而建立费用扣除标准与宏观经济环境变化及其所导致的纳税人收入增长之间的联动关系。费用扣除标准的浮动，可以由全国人大修订个人所得税法，授权国务院根据物价指数或平均工资水平的变动幅度加以调整。

　　但刘剑文也坦陈，个税指数化的实施仍需时间，并不会马上推行。

　　事实上，不仅仅是个税指数化这一项，发端于十年前的国内个税制度改革，一路进展缓慢。“个人所得税法仅在2007年修改过两次。税的问题比较敏感，涉及多种利益博弈，以及税务、财政等各部门关系的协调。既要兼顾国家和纳税人利益，又要考虑中央和地方利益。一方面，费用扣除标准提高，纳税人的收入就会多一些，但政府的收入就会减少。从中央和地方的关系来看，如果费用扣除标准提高太多，就会使地方税收减少，地方支出就需要中央加大财政转移支付力度。”刘剑文说，当前中国的个税改革，“牵一发而动全身”，需要稳步推进。