[原创]关于产能置换政策的思考 市场化、法治化去产能

  去年12月31日，工业和信息化部印《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（以下简称：《实施办法》）。该政策可以看作是对《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发[2016]34号）的延续。指导意见曾明确指出，2017年底前，暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料、平板玻璃产能置换，这也是与《实施办法》最大的不同。

  《实施办法》办法推行半年多以来，对有效去产能，市场化、法治化化解产能过剩发挥了重要作用，但是面对产能置换而增加的新建生产线数量，业内提出了很多质疑，甚至认为，《实施办法》带来了消极和负面的作用，新建水泥项目的再次抬头，水泥产能过剩局面面临再度恶化。

  就在近日，虽然工业和信息化部办公厅和国家发改改革委办公厅联合发布《关于严肃产能置换 严禁水泥平板玻璃行业新增产能的通知》，再次明确了必须严格执行《水泥玻璃行业产能置换实施办法》，但是业内对于《实施办法》颇带点“申讨”色彩的讨论仍然未停歇，甚至有愈演愈烈之势。

  那么，《水泥玻璃行业产能置换实施办法》真的猛于虎吗？异地产能置换真的不利于行业发展吗？要回答这些问题，首先得认清几个事实。

  1、水泥行业的价值是什么？

  如果仅仅是从产品属性而言，毫无疑问，水泥的价值体现在为社会经济建设提供原材料，但这并不是水泥行业真正的价值。水泥是一种刚需产品，且现阶段尚无替代品，这就意味着，无论供给端如何变化，满足市场需求是第一要务。

  同时，水泥也是一种需要对资源产生巨大消耗的产业，而在环保层面，虽然目前治理技术大幅升级，但污染物的产生仍然不可避免。正因如此，如何用更少的资源消耗和环境代价，满足社会经济建设需求才是水泥行业未来发展的真正价值所在，违背这一发展理念的所有做法都是伪科学的。

  2、水泥的产品意义是什么？

  上面已经说道，水泥是一种基础性原材料，只有在应用于社会经济建设当中才能发挥其作用。同时，水泥也是一种半成品，需要与下游的混凝土行业相结合。作为混凝土的关键组成部分，水泥性能好坏直接影响到建筑工程质量，是关乎国计民生的大事。

  故而，作为水泥生产方，应该把精力放在如何提供更优质的，更符合市场需求的水泥产品当中。通过对水泥性能的提升和产品类别的细化，服务于社会经济建设。《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）文件就要求，扩大国内有效需求。适应工业化、城镇化、信息化、农业现代化深入推进的需要，挖掘国内市场潜力，消化部分过剩产能。鼓励企业强化战略管理、培育知名品牌，加强产品创新、组织创新、商业模式创新，提升有效供给，创造有效需求。近年来出现的家装水泥可以被视为产品差异化发展提升有效供给的重要代表。

  要实现上述目标，无疑更先进的生产线和管理理念是其重要保证。产能置换政策可以加速兼并重组，提升行业整体发展水平，无疑对水泥产品特性的发挥将产生重要的促进作用。

  3、如何维护行业合理利益？

  市场经济的特性决定了，在任何一个行业亏损与盈利必然同时存在，而所谓行业合理利益应该是建立在先进生产力的基础上，介于相对先进企业与相对落后企业之间的价值体现。在此前提下，才能在行业的新陈代谢过程中，推动技术进步，促进行业健康发展，进而实现水泥的行业价值。

  当前的因环保所推行的错峰生产和联合经营虽然在一定程度上为行业效益提升发挥了作用，但这一做法并不具备长期可持续性，并且或多或少会削弱先进企业的优势，为相对落后产能提供生存土壤。

  正因如此，水泥行业发展的根本仍然需要回到“去产能”三个字。从这方面来讲，去产能才是保证行业长期具备合理利益的关键，要实现去产能，通过并购重组和市场竞争实现行业的优胜劣汰尤为关键。

  《实施办法》中对产能置换的重新定义可以视为兼并重组的一种模式，符合国务院办公厅34号文关于推进联合重组。支持优势企业搭建产能整合平台，利用市场化手段推进联合重组，整合产权或经营权，优化产能布局，提高生产集中度，并结合联合重组、技术改造，优化生产要素配置，主动压减竞争乏力的过剩产能的政策指向。

  另外，必须看到的是，当前部分水泥企业并不是不愿退出而是退出无门。由于缺少资金支持，直接关停会带来诸如银行坏账、人员安置等方方面面的问题，《实施办法》取消了产能置换对地域的限制，可以说是给这些想退出的水泥企业提供了一条出路，通过出让合规产能，获得资金进而助力解决上述问题。

  4、行业的进步力量是什么？

  对于任何一个行业而言，先进生产力代表着行业进步的力量，也是行业发展的最核心动力。因此，任何产业政策的制定都必然是在保证市场公平的前提下，通过法治化手段，为先进企业创造更好的发展空间，并对相对落后企业进行必要限制。

  关于落后产能退出，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）也曾明确指出，“分行业制修订并严格执行强制性能耗限额标准，对超过能耗限额标准和环保不达标的企业，实施差别电价和惩罚性电价、水价等差别价格政策。产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。”

  其中，将能耗、环保指标以及产能减量置换作为加速落后产能退出的关键，而能耗、环保也是界定落后产能的重要指标。

  综合来看，加速落后产能出清，支持先进企业发展，推动行业技术进步是当前水泥行业发展的核心。在这一过程中，更严格的能耗和环保标准将发挥重要作用，而产能减量置换则从侧面为落后产能退出提供了可操作路径，资产变卖降低了企业退出成本也为人员安置提供了必要保障。新线的建设则体现出对当地相对落后产能的压力，迫使这些企业加速技术改造或退出市场，对推进产业升级具有重要意义。

  毫无疑问，解决上面四个问题必然会给行业造成一定阵痛，而这也是市场经济发展进程中必然经历的过程。市场经济的本质是过剩经济，本身就是一个优胜劣汰的过程，行业应该理性看待由此带来的阵痛。没有阵痛的去产能是不可能，即便是在发达国家，水泥行业也曾经历过大规模的并购和关停潮。

  新建生产线在化解产能过剩矛盾过程中不应被禁止

  厘清了上面四个问题，我们回归到新建生产线这一核心。《实施办法》之所以被业内广泛讨论，其根本焦点也正是体现在新建生产线一事。

  上文已经指出，市场经济环境下，竞争是必然的、长期的，而水泥生产线作为资本流动的载体，新建与否完全受市场制约。在市场经济环境下，资本是“聪明”的，只有当企业意识到有市场、有优势，能够确保投资回报的前提下新建水泥生产线才能成为可能。

  尤其是民营企业，这一表现更为明显，盲目建设等于拿自己的钱开玩笑，谁也不愿意。因此，新建线本身就是一个市场行为，在市场化、法治化去产能的背景下，这一行为不但不应该被制止，甚至出于加速行业升级的目的，应该被提倡，简单来讲“能者存之”！前提是新建生产线确有必要且需按政策规定严格实施产能减量置换。

  当然这一过程中，阵痛是必然的，也是合理的，正常的。

  关于业内提到的无效产能与有效产能之争需要认识到，企业符合国家产业政策规定，具有水泥生产许可证，说明生产线合法，即便企业投入生产会造成亏损，也仅仅是企业自身问题，至于能耗和污染物排放，自然有相关部门监察。另外，如果未能生产或所谓达到20%的利用率就算作无效产能，那么由于非企业自身行为造成的停窑是否也算无效产能呢？

  显然，笼统下个无效产能定义并不科学。

  那么水泥行业应该如何去产能？限产只能是现阶段的权宜之计，对于行业健康可持续发展意义不大。切实化解产能过剩需要遵循市场化、法治化原则，从三个方面入手。

  其一，提升能耗和环保标准，一方面能耗、环保不达标企业整改无望可直接依法关停；另一方面增加落后企业改造和治污成本，加速逼使其退出市场。

  其二，倡导市场竞争，通过市场化手段，加速逼使产能利用率低，生产成本高，能耗高，污染物治理难度大的低效产能退出。

  其三，在市场化、法治化框架内去产能，通过全国性的产能置换平台，让低效产能在市场上流动，通过并购重组，减量置换降低产能总规模。

  总之，新陈代谢是市场经济发展的必然，新增产能要严禁，新建合规生产线则符合产业政策，符合优胜劣汰的市场规律。