[独家]再读“国办34号文”有感 水泥去产能任重而道远

  去年5月，国务院办公厅出台《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）（简称：34号文），明确提出，将通过推进供给侧结构性改革，促进建材行业转型升级、健康发展。

  回望国内水泥工业发展历程，从立窑到新型干法，伴随着国内经济的高速发展，水泥工业规模不断扩大，装备技术水平不断提升，创新、绿色和可持续发展能力显着增强，为社会经济发展和民生改善发挥了积极作用。

  然而，正所谓“成也萧何败也萧何”，随着经济增速回落，水泥市场需求下滑，规模长期高速扩张带来的产能过剩问题日益严峻，成为导致行业效益下滑，制约行业长期可持续发展的重要因素。

  正是基于这样的认识，“34号文”将“稳增长、调结构”作为了当前包括水泥在内的建材工业供给侧结构性改革的主要目标，而其中解决产能过剩问题又是重中之重。

  如今，大半年时间过去，水泥行业去产能之路是否符合预期呢？

  新建成产能持续投产

  在去年5月发布的“34号文”中，政策层面对水泥熟料产能控制作出了更严格要求。明确提出，“严控水泥新增产能，2020年底前，严禁备案和新建扩大产能的水泥熟料建设项目；2017年底前，暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料产能置换。”

  事实上，从“国办38号”文开始，已经明文规定“严格控制新增水泥产能，执行等量淘汰落后产能的原则，对2009年9月30日前尚未开工水泥项目一律暂停建设并进行一次认真清理，对不符合上述原则的项目严禁开工建设。”但政策仍然允许确有必要建设的通过产能置换的方式建设水泥生产线。

  基于这一点，近年来，水泥行业新投产产能并未完全停止。据中国水泥网统计数据显示，“38号文”发布当年，全国新投产水泥熟料生产线176条，总计1.95亿吨产能。2010年新投产水泥熟料产能达到历史最高峰，当年建成水泥生产线211条，总计2.57亿吨产能。到2016年，全国仍然新投产20条新型干法水泥熟料生产线，熟料产能总计2737.3万吨。

2008-2016年全国新投产新型干法熟料的产能情况

  从政策指向来看，早在2009年，国内就已经禁止新增水泥产能，但是基于产能置换和生产线改造产生的新投产产能仍然存在，而不得不指出的是，这一点无意中加大了国内水泥行业去产能的难度。

  一方面，新建生产线在省统一协调下产能置换是对省内原有落后水泥产能的等量置换或减量置换（实际执行中多以等量为主），另一方面，业主自身对生产线改造带来的产能投产同样是对落后产能的升级改造，二者无法从根本上达到压减水泥总体产能规模的目的；基于产能置换政策的存在，国内水泥生产线建设并未停止，部分水泥企业出于自身利益考虑，在置换过程中甚至“超量置换”、“多次置换”等也有发生，这都进一步加大压缩水泥产能的难度。

  不久前，笔者就曾接手一份关于举报广西某水泥企业违规扩建产能导致生产许可证无法办理，长期违规生产的案例，但这仅仅是近年来国内水泥产能扩大的一个缩影。需要看到的是，“国办38号文”出台时，为数众多的在建项目及之后不合规产能置换项目的存在，是导致国内水泥产能规模持续增长的重要因素。

  面对当前的产能过剩局面，笔者认为欲控制水泥产能，达到淘汰落后的目的，有必要收紧产能置换政策，实行“减量置换”，提高改量置换比。同时严格落实相关政策，严谨违规扩建产能，杜绝新增产能，加上淘汰落后产能、主动压减竞争乏力的过剩产能，如此方能有效化解产能过剩压力。

  落后产能淘汰遇阻

  与新建成产能持续投产相对应的是落后产能淘汰正面临一些较为现实的问题。

  近年来，出于加快落后产能淘汰的目的，国内不断提升节能环保指标，意图以此作为手段倒逼落后产能退出。以《水泥工业大气污染物排放标准》为例，新标准将水泥行业氮氧化物排放标准由800mg/Nm³收紧至400mg/Nm³（重点地区执行320mg/Nm³），粉尘排放由100mg/Nm³收紧至30mg/Nm³（重点地区执行：20mg/Nm³），二氧化硫排放由400mg/Nm³收紧至200mg/Nm³（重点地区执行：100mg/Nm³），水泥污染物排放治理成本随之大幅攀升。

  另外，“34号文”也明确提出，企业污染物排放达不到要求或超总量排污的，实施按日连续处罚；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。能耗超限额的，应在6个月内整改达标；确需延长整改期限的，经申请可延长不超过3个月的期限；逾期仍不达标的，依法关停退出。依法查处生产、销售不符合国家强制性标准水泥产品和无生产许可证生产、销售水泥产品的违法行为。

  环保成本的增加对于淘汰落后产能具有积极意义。落后产能由于自身成本控制能力不足，且污染物排放量较大，环保治理成本更高，面临不利的市场竞争地位，在市场需求下滑，行业竞争加剧的背景下，生存空间无疑将遭到极大的压缩。

  但是，在实际执行过程中却存在一定的偏差。一方面，节能环保监管力度参差不齐，导致企业环保作假现象频发，2016年水泥业内曾发现多起环保数据造假事件，既造成市场不公平竞争也严重削弱节能环保手段对淘汰落后产能的促进作用；另一方面，去年以来愈演愈烈的行业“自律”限产行为，虽然在较大程度上提升了行业利润，维护了市场稳定，但是市场竞争机制的缺失却也给落后产能生存提供了便利。

  因此，在目前情况下，欲充分发挥节能减排在淘汰落后产能中的倒逼作用，需要做好两手准备。既要不断提升节能环保标准，严格执法，保证公平公正，也要在一定程度上限制行业协同，防止落后产能趁协同之机获得喘息空间。

  另外，在前些年水泥发展高峰期，曾出现以投机为主要目的新建生产线，虽然号称新型干法生产线，但其各项指标并不一定达标。此类生产线相当一部分被兼并，在一定程度上埋下了落后产能“隐患”，此部分产能的合理处置也是一项考验。

  错峰生产过度使用

  与行业协同不同，错峰生产是国家政策层面出于缓解环境污染、降低用电压力、压减水泥产能的目的制定的基本政策。

  “34号文”中也明确提出，“采暖地区的采暖期全面试行水泥熟料（含利用电石渣）错峰生产，缩短水泥熟料装置运转时间，压减采暖地区熟料产能，同时有效避免水泥熟料生产排放与取暖锅炉排放叠加，减轻采暖期大气污染。其他地区水泥熟料装置在春节期间和酷暑伏天也应错峰生产” 。

  可以说，国家制定“错峰生产”政策有其合理性，特别是在当前环境污染严重，水泥行业产能过剩严重的背景下，错峰生产可以在一定程度上减少污染物排放，稳定水泥市场行情，但是同样也应该看到，该政策在落实过程中正在走向一个愈演愈烈的极端。

  根据中国水泥网的统计，2016-2017年，全国水泥行业错峰生产迎来有史以来最大规模。除北方十五省以外，两湖、四川、重庆、江苏也加入错峰生产行列，加上福建、广东、广西、浙江等南方各省的冬季停窑计划，本轮错峰生产基本涵盖了国内主要水泥生产区域。

  而正如中国水泥网高级顾问高长明曾经所言：“众所周知，只是心照不宣而已。水泥企业的所谓‘错峰生产’，虽然有一定成分的错开污染物排放叠加之峰的作用，然而其不便表白的最主要目的却是为了错开市场需求低迷之谷。”[Page]

  从这一点来看，错峰生产更像是部分水泥业者借通过政策达到统一限产，“平衡”供需，提升利润预期做法。去年底，发生在部分省错峰生产政策朝令夕改的事件，就是例证。值得一提的是，在2014年水泥行业产量达到最高峰时，按常理业内污染物排放应该也是最多，但是当年并未出现后来如此大规模的错峰生产行动，而真正的错峰生产却恰恰是在水泥产量出现下滑之后，这仅仅是巧合吗？

  错峰生产被行业过度解读，过度使用已经成为不争的事实。就在前些天，笔者刚刚得到消息，河南今年冬季停窑将达4个月之久，而放眼全国错峰生产时间和规模持续扩大并非独此一家。

  过度错峰生产带来的弊端与行业协同类似，一刀切的做法虽然限制了水泥产能的集中发挥，但是同样削弱了先进企业的竞争优势，也违背了“34号文”关于“坚持市场主导，发挥市场配置资源的决定性作用，利用市场倒逼机制压减过剩产能，优化供给结构，增加有效供给，促进优胜劣汰”的基本原则。

  同时需要指出的是，错峰生产本身需要付出成本，过度使用导致水泥价格上涨，有将成本转嫁给消费者之嫌。

  错峰生产时间和规模的扩大无疑是一把双刃剑，虽然为水泥行业带来短期效益，但是无形中保护了落后产能，并不利于化解产能过剩，对于行业长期可持续发展也极为不利。

  “走出去”遭遇新挑战

  在国内市场饱和的背景下，为缓解产能过剩为带来的经营压力，近年来国内水泥企业“走出去”步伐持续加快。

  据中国水泥网统计，目前国内包括海螺、华润、华新、冀东、红狮在内的水泥业巨头都开始大规模涉足海外市场，并取得不俗战绩。其中，海螺水泥原董事长郭文叁曾表示，未来海螺海外工厂产能将达到5000万吨规模。

近年国内水泥企业“走出去”已建成项目一览

  在“一带一路”背景下，国内水泥企业“走出去”无疑正面临前所未有的机遇，但是同样也应该看到，全球经济形势的变化正在为国内企业“走出去”提出更多的挑战。

  2016年，全球共发生了三件可能对未来全球经济发展产生重要影响的事件。即：英国脱欧、意大利公投以及特朗普当选美国总统。三件事件均体现了当前“民粹主义”正在对各国政治经济产生越来越重要的影响。

  “走出去”需要借助全球经济一体化趋势，更需要开放性的国际市场，而“民粹主义”的盛行则体现出更多的“排外”特性，二者存在较为明显的冲突。以特朗普当选美国总统为例，结合特朗普竞选演讲可以看出，特朗普的贸易保护主义（抑制从中国进口货物）以及主张将中国纳入汇率操纵国，都可能会增加人民币贬值压力。

  目前，国内水泥企业正在大幅推进走出去战略，人民币贬值压力加大，意味着海外投资成本增加，加大国内水泥企业投资难度，而特朗普在经济政策领域体现出的不确定性，也使得全球经济风向难以预测，国内企业海外投资风险将有所增加。

  受很多先天因素影响，国内水泥企业在“走出去”的过程中，其实并不算顺利。除需要适应当地社会经济环境以外，还需要承担地区政治动荡带来的不确定风险。

  目前全球社会经济形势不稳定因素正在增加，“一带一路”建设即便有国家层面的支持，但是水泥企业基于巨大的固定资产投资以及对当地市场未来预期的较大依耐性，在当前的国际环境下确实存在较多的不利因素。

  综合来看，“34号文”为水泥行业供给侧结构性改革提出了科学的框架和思路，但是从行业近大半年的发展来看，战略实施中仍然涌现出了各种各样的阻力，对“34号文”发展目标的实现产生了不利影响，尤其是在关键的去产能环节，情况并不理想。

  未来，伴随着经济发展的成熟，在产业结构调整浪潮下，国内水泥市场需求下滑不可避免，这是发达国家已经经历过的必然趋势。为此，“去产能”势必成为行业走向健康发展过程中必须去除的绊脚石，但目前来看，国内水泥行业离真正的去产能依旧任重而道远。