孔祥忠：用碳交易方法化解水泥产能过剩的政策建议

　　从“十一五”初起，产能过剩就一直困扰着中国水泥行业的发展。水泥行业的产能过剩有它的必然性和偶然性。市场经济本身就是一个过剩经济，出现一定量的产能过剩是必然的，不必大惊小怪；但经济持续的高速发展和地方政府过分追求GDP的倾向，导致水泥产能过剩的量超出了市场供需平衡的度。由于水泥产品的同质化，它不同于钢铁行业和玻璃行业，会存在结构性的产能过剩，我们今天说水泥产能过剩是因为从经济学的角度分析，水泥行业的设备运转率、市场价格、企业盈利水平、资金周转率、产品库存率等指标都出现了问题，整个行业的效益下行。企业、行业协会、金融证券、政府部门都在为产能过剩担忧，寻求化解产能过剩的办法。

　　笔者提出用碳交易的方法，即把政府对新建水泥项目的行政核准权变为碳交易市场，希望用市场机制来化解水泥产能过剩的思路，供业内同行和政府主管部门领导参考，也算是政策建议，邀大家共同讨论。

　　碳交易的概念是源自1997年12月的《京都议定书》，把市场机制作为解决二氧化碳为代表的温室气体减排问题的新路径，即把二氧化碳排放权作为一种商品，从而形成了二氧化碳排放权的交易。根据《联合国气候变化框架公约》中三种减排机制之一的——清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM），使发展中国家在可持续发展的前提下进行减排，并从中获益。我国开始了许多CDM项目，其中水泥行业的部分余热发电带来的碳减排指标拿到国际市场进行了成功交易，企业有了额外收益。

　　今年4月13日，《中美气候变化联合声明》的签署使得全球最大的两个温室气体排放国在气候变化方面有了共同的认识，并决定双方合作采取进一步的行动，推动绿色低碳经济发展方式。我国对绝对碳减排指标的承诺只是早晚的事，水泥行业碳减排总量的控制也是必然的。水泥生产中由煅烧石灰石中碳酸钙分解和燃煤产生的二氧化碳排放是主要成因，吨水泥熟料的碳排放量差距并不大。中国水泥总产量占全球近60%，对水泥行业的碳排放总量的控制必然是国家控制的重点之一。对于难以控制的水泥新线建设，担忧的不仅是产能过剩加剧，也存在新增污染排放源和污染总量逐年增加的担忧。

　　2012年9月11日，广东省碳排放权交易试点正式启动，广东成为全国第一个启动碳交易试点的省份。广州碳排放权交易所做的第一单“生意”就是省内四家水泥企业以6799万元认购了130万吨二氧化碳排放权配额，为中国基于碳排放总量控制下的首宗配额交易。广东塔牌集团、阳春海螺水泥有限公司、中材（罗定）水泥有限公司、华润水泥（罗定）有限公司等4家水泥企业签订碳排放权配额认购书。这些企业均计划新增生产线，而新增的产能全部要认购碳排指标，每吨60元二氧化碳排放权。

　　由于政府的项目核准权缺少完备的监督机制，在地方政绩考核追求GDP指标的情况下，水泥项目的核准是很难控制的。无论是38号文件、892号文件对地方都不管用，行业规划都是纸面文章，水泥项目核准的方式可以变通，两个文件公布后水泥新项目依然在不停地上，可谓“上有政策，下有对策”。更有甚者，项目核准后的批文成了高价倒卖的指标，核准制衍生了权力寻租。加上中国人的投机理念：“政府越要控制的东西，你越要设法拿到手，必定有利可图”，有条件的、没条件的“投资者”都到政府那里去申请批文，这还迎合了地方政府招商引资的需求。可见，水泥项目的政府核准制度已经走进了死胡同。

　　转变行政管理方式对微观产品的宏观调控思路，引入市场调节机制，让市场去配置资源，用碳交易方法去控制新增水泥产能、推进企业兼并重组、加快淘汰落后产能也是一种体制和制度的改革。这种方法将可以促进政府管理的科学发展观，将GDP的增长建立在生态文明的发展上，是践行习近平主席提出的建设美丽中国的指导理念。对推动市场经济发展，减少权力寻租、反腐倡廉有益。也是体现政府服务市场的理念和管理经济发展方式的转型，简政放权，让市场可以解决的问题交给市场自己去解决。

　　碳交易方法是用现代生态环境理念去化解传统产业产能过剩

　　化解水泥产能过剩，一是有效遏制增量，严控项目核准和重复建线；二是加快淘汰落后，使能效低、不达标的企业退出市场；三是推进企业兼并重组，提高市场集中度实现资源优化配置；四是促进技术创新，提高资源综合利用，提升行业转型升级；五是鼓励产业链延伸，增强企业综合竞争实力。从而打造低碳绿色生态水泥的概念，实现水泥行业可持续发展。对水泥项目的碳交易机制和体系的建立能同时满足以上五项措施内容，可谓是用现代的环保理念去有效解决传统工业发展中的产能过剩弊端。

　　碳交易方法在化解水泥产能过剩五项措施中的作用：

　　一是有效遏制增量，严控项目核准和重复建线。对新建水泥项目核准的前提是项目必须购买等量的碳排放指标，要想上新线先要花钱认购到碳排放指标，然后才能申请政府有关部门的多项法规审查：如环境评估、矿山勘探、土地征用、建筑施工、安全卫生、能效评估等投资程序。交易所完全市场化，政府不能许诺给投资企业空头碳指标配额，内外资相同待遇。这使政府对水泥项目的监管从行政核准制转移到法律监督上，如果再加上社会监督，行业协会对新上项目的市场评估认可，这将有效遏制新上项目。

　　二是加快淘汰落后，使能效低、不达标的企业退出市场。产能过剩、效益下滑使得不少落后企业逐渐退出市场。对于退出市场要关闭的水泥企业，可以按标准和规则进行碳排放量的核定，其核定后的碳排放指标可以在关闭企业后拿到碳交易所挂牌交易，这对被淘汰企业在资金补偿上是有益的、公平的。这比目前被淘汰落后水泥享受政府补贴标准各地不一的情况要公平公正的多。在碳指标总量控制下，没有淘汰的指标就没有新上项目的可能。

　　三是推进企业兼并重组，提高市场集中度实现资源优化配置。兼并重组也是一种投资行为，收购和控股一个新企业也就意味着原有企业的碳排放总量的增加。并购并不引起碳排放总量的增加，因此，企业进行兼并重组后新增规模并不需要去认购碳指标。但可以让并购后的企业中部分落后的企业关闭，其碳排放指标放到碳交易所出售，再由自己优先认购回来，将几条小规模企业的指标合并，新建一个大规模生产线。兼并重组带来市场寡头势必加快了淘汰落后产能企业，对兼并重组后的企业新建项目投资也会大大降低。

　　四是促进技术创新，提高资源综合利用，提升行业转型升级。在核定企业碳排放总量的前提下，企业通过技术创新和改造、资源综合利用而带来的减少碳排放的指标也可以拿到交易所去交易，所得资金是对企业技术创新的补偿，并应享受免税优惠。对于原有生产线进行技术改造产生的新增产能部分，原则上也要认购新增碳排放指标。因技术改造带来碳减排的部分，可以在政府核定企业每年减排总量指标中扣除。

　　五是鼓励产业链延伸，增强企业综合竞争实力。在对骨料和混凝土产品的碳排放界定的前提下，企业可以认购碳指标用于除水泥产品以外的上下游产品的项目投资。相对于水泥产品来说，骨料和混凝土产品的碳排放量小，企业规模也小，投资费用也低。企业还可以将水泥技术改造节约的碳排放指标回购用于骨料和混凝土项目的投资，其项目成本更低。

　　水泥碳交易的几点政策建议

　　1、政府要建立和支持市场化的碳交易市场，而不是由政府自己组建碳交易市场，不然又把行政核准权转移到碳交易所。国内许多做CDM项目的专业公司有专业技能和交易实践，他们可以向政府主管部门申办经营碳交易所，他们促合碳交易更市场化。

　　2、政府主管部门应尽快对水泥等重点产能过剩行业开展碳排放基准线的核定工作，这是进行碳排放交易的前提。在“十二五”期间，政府部门和中科院对水泥行业的碳排放课题都有专题深入研究，可以将水泥行业的碳排放交易工作先行，作为化解产能过剩方法的试点。

　　3、政府监管部门应出台水泥和其它行业的碳排放核定标准和交易规则。这有利于规范市场交易和便于政府监管。标准和规则应国际化，便于国际交流，与国际市场接轨。

　　4、政府和社会组织应监督并鼓励企业公布碳排放核查报告。政府应委托专业机构对每个生产企业碳排放总量进行评估与核定，以便企业在总量的控制下进行有效减排活动。

　　5、鼓励金融机构探索以碳排放权交易产品作为质押的融资服务，为企业提供绿色金融信贷服务，以体现全社会为绿色生态建设共同履行责任。

　　结  论

　　碳排放权和碳交易体系的建立，有利于水泥企业开展自主技术进步，有利于化解行业产能过剩的困境，有利于政府管理方式和执政水平的提高，有利于彰显我国应对气候变化和温室气体减排承诺对全球所做出的贡献。

　　碳排放权的交易需要政府的支持和监管，需要发挥金融机构、社会团体的积极配合。