上海"塌楼"拷问我国商品房竣工验收备案制度

　　作者注：本文主要针对商品房的竣工验收制度改革，一是因为商品房的质量纠纷太多，二是因为商品房与其他建设工程不同，开发商建商品房不是为了自住，商品房竣工验收之后就交付给了买受人。买受人是房屋的真正业主，可是的业主并没有机会监督施工质量和竣工验收。所以，与其他建设工程比较起来，没有真正业主参加的商品房工程质量和竣工验收尤其需要政府行政职能部门的把关。

　　拷问一，通过竣工验收备案的工程是否等于质量合格的工程？

　　拷问二，上海倒楼事件属于偶然还是必然？

　　拷问三、商品房的建筑质量由谁把关？

　　拷问四、竣工验收合格由谁说了算？

　　拷问五、建设工程具备什么条件才能交付使用？

　　拷问六、我国现行竣工验收备案制度对谁有利？

　　拷问七、国家能否制定一部真正保障人民生命财产安全的工程质量竣工验收法规？

　　2000年1月国务院颁布的《建设工程质量管理条例》对我国工程竣工验收制度做了根本性的修改，将工程竣工验收由验收制改为备案制，建设行政主管部门不再核发竣工验收证明，而是采用了《竣工验收备案表》的办法，改变了房屋建筑工程竣工验收制度。2003年5月，国务院又发布《关于取消第二批行政审批项目和改变第一批行政审批项目管理方式的决定》，其中，将房屋建筑工程市政基础设施工程竣工验收核准制改为告知性备案制。

　　建设行政部门对此奉为“标志着我国建设工程质量管理工作走上了法制化轨道，是建设工程领域的一大改革，它对建设工程质量管理工作有着重大的意义。”

　　随着时间的推移和竣工验收备案制度的全面实施，全国各地在建设工程质量管理方面暴露出大量的漏洞和弊端，不时发生重大质量安全事故。上海塌楼事件就是拷问我国建设工程竣工验收备案制度的典型案例。

　　2009年6月27日清晨5时30分左右，上海闵行区莲花南路近罗阳路淀浦河南岸的“莲花河畔景苑”小区一栋在建的13层住宅楼整体倒覆在地。该栋商品住宅楼已封顶，倒覆前已经预售42套。

　　事故发生后，上海市委书记、市长迅速作出批示，要求有关部门和专家立即组成联合调查小组，彻底查清事故原因，从规划、施工许可、招投标、资质管理、施工图审查、工程监理等各个环节逐一审查，并依法公开严肃处理。

　　“莲花河畔景苑”倒下是绝对扶不起来的，但是，它以整体倒塌的方式拷问我国现行的建设工程竣工验收备案制度，即我国的建设工程质量监管制度，对于发起一场建设工程竣工验收制度的改革，提高建设工程质量，杜绝类似事件发生，保障人民生命财产安全，向国人尤其是向建筑行政管理机关的高层领导敲响了警钟，具有独特的促进作用。

　　拷问一，通过竣工验收备案的工程是否等于质量合格的工程？

　　这个问题如果在以前提出来，回答当然是肯定的。可是在上海倒楼事件之后提这样的问题，还真不好回答。说等于吗，这“莲花河畔景苑”七号楼的倒覆就是最现实的例子。说不等于吗，还真不敢。开发商不敢说，质监站不敢说，建设局也不敢说。为什么不敢说？因为我国现行的竣工验收备案制根本就不是对建设工程的质量进行验收，而是对建设工程的资料进行验收。他们深知，在法律程序上（资料手续）的合格并不等于事实（质量）上的合格。还真是一针见血的问题

　　我国自2000年1月30日国务院正式颁布实施《建设工程质量管理条例》以来，就是实行竣工验收备案制取代以前的竣工验收核查制。也就是说，我国目前的所有建筑工程都是由建设方（或开发商）组识勘察、设计、施工、监理单位自验自评，五家单位在《竣工验收备案表》上各自签上验收意见盖章，然后报送建设局备案，就算是通过验收了（笔者注：这实际上还只是主体工程验收），建设工程就可以合法的交付使用了。

　　据记者报道，倒覆的“莲花河畔景苑”七号楼的基础部分是通过验收的，勘察、设施、施工、监理四家单位均已在桩基、基础的《分项、分部工程验收证明书》上签字盖章，楼房已预售，自行验收已完成。按进度计划在今年12月正式交付使用。依勘察、设施、施工、监理和开发建设单位五家的说法，倒覆楼盘的建筑质量是符合国家标准的。也就是说，倒覆的“莲花河畔景苑”七号楼的竣工验收备案都会一次性顺利通过。即使大楼整栋倒覆在地，他们也不认为是建筑工程质量的原因。众所周知，大楼倒覆时并没有发生地震、台风、海啸、泥石流等不可抗力的自然灾害，又没有人搞爆破。这难道不是质量问题？《中华人民共和国防震减灾法》规定建设工程必须达到抗震设防要求。可是“莲花河畔景苑”连一阵风都没吹就倒下了。

　　作为工程竣工验收，是交付使用前的最后一次把关。它相当于我们的食品饮料上市、家用电器出厂，如果存在丝毫质量问题，就会给人民生命财产造成危害。竣工验收备案就好比产品检验出厂，如果通过竣工验收备案的工程还不能等于质量合格工程的话，人们怎么敢去花毕生的血汗钱购买这样一个致命的家呢？

　　上海倒楼事件充分暴露了看似完整的建筑工程竣工验收备案制度，完全是在走形式。所以在这里要问这么最基本的问题。

　　拷问二，上海倒楼事件属于偶然还是必然？

　　13层的住宅楼在国际化大都市的上海，算是一幢建筑结构简单、技术要求不高的普通住宅楼，它竞然在工程封顶不久整体翻倒。连建筑学专家都为之惊叹“53年从未见房子这样倒的”。说明什么问题？住房城乡建设部工程质量安全监管司陈重司长、吴慧娟副司长承认，确实是建国以来还没有过这样的情况。这暴露出住宅工程质量管理上的薄弱环节。这是我国建设行政最高管理机关的领导第一次面对公众承认我国住宅工程质量的现状，即事件发生的根源是工程质量管理上的薄弱。

　　住建部领导强调“倒楼事件具有极端个别性”。不错，这样的倒楼事件确实是极个别，不是每个地方都会发生的，建国以来还没有过这样的情况。其实，上海倒楼事件有其必然性。冰冻三尺非一日之寒，上海倒楼虽属个别，但个别之事绝非偶然。某一事件发生总是“偶然”，然而“偶然”多了就成了“必然”。偶然性中隐藏着必然性，必然性存在于偶然性之中。偶然性是必然性的表现形式，任何偶然性都服从于内部隐藏着的必然性，没有脱离必然性的偶然性。

　　近年来在建筑工程施工过程中连续发生了如湖南凤凰沱江大桥垮塌、杭州地铁地面塌陷、湖南株洲高架桥坍塌等重大责任事故，事故发生的原因都属于人为的责任事故，并不是不可抗力或者意外事故。

　　在建筑工程中发生重大质量责任事故虽然是个别的，但是违规违章行为、质量安全隐患问题则是大面积的存在。业内消息，近年来上海市建设工程钢筋混凝土用钢筋质量存在的“短斤缺两”，案例涉及基本建设程序、工程地质勘察、工程设计、工程施工、材料供应以及质量检测等各方面。下面是笔者摘录某市在建工程质量安全隐患排查的报告。抽查的在建工程54个，发现存在质量隐患的单位工程15个，存在施工安全隐患的单位工程3个。该次检查共发出停工通知单13份，整改通知单5份，发出不良行为记录告知书18份（记录建设单位1份，施工单位10份，监理单位7份）。存在的主要问题有：

　　1、建设单位存在的问题：未依法及时办理监督注册手续和施工许可证。已查项目中1个未办理监督注册手续，3个未办理施工许可证。

　　2、监理单位存在的问题：①超越资质承揽工程业务或资质与施工许可手续不相符；②外来监理企业（含跨行业从事监理业务的本地企业）多为挂靠监理，现场监理人员不具备相应资质要求；③项目监理人员配备不到位或不在现场履行监理职责。

　　3、施工单位存在的问题：①项目经理挂靠现象严重；②施工现场质保体系不健全，管理人员不到位，管理制度不落实，现场管理人员素质不高，不熟悉规范标准，大多数工程现场未配备相关规范、标准以及必要的检测器具，工程技术资料欠缺或不同步。③混凝土工程普遍存在配比称量不规范，计量设备原始、不准确，控制措施无效等现象，混凝土振捣不实、走模、夹渣、蜂窝、露筋等通病多，钢筋保护层厚度偏差较大，剪力墙钢筋位置无控制措施等问题，有些缺陷已经严重影响结构承载能力。④预制板存在无标识或标识不全、不规范，进场检验批次不足，找平座浆不到位，不离板灌缝，板上乱开洞等问题。⑤砌体工程主要存在外墙混凝土类砌块与烧结砖混合砌筑、构造柱马牙槎不按规范设置，钢筋配置、接头处理较随意，拉结筋过短、无弯钩，且数量严重不足，砌体接槎方式随意，接槎不密实、砂浆不饱满，后立樘门窗洞口未留设木砖，过梁尺寸不符合设计要求或安装不规范，乱留架眼，填充墙顶部不按规范要求砌筑，内墙粉刷砂浆强度不能满足设计要求等问题。

　　4、检测单位存在的问题：①无资质承揽检测业务；②挂靠外地资质检测，从业人员没有专业技术能力或不能按检测工作程序开展检测工作，却以低价承揽检测业务，严重影响了检测质量；③施工企业自身的检测机构为母公司施工企业出具检测报告，失去了检测公证性；④基桩低应变完整性检测结果与实际桩身质量严重失真，检测人员素质差、不负责任；⑤检测报告非关键性数据资料错漏多，抽芯检测普遍存在成型日期乱写现象，还存在关键性参数及结论差错等问题。

　　笔者在办案中经常接触到一些质量纠纷案例。下面是一位业主投诉广东一家著名的房地产上市公司在长沙开发的顶级高档楼盘所存在的质量问题（原文摘录）：

　　“一是电路布局架设存在重大安全隐患。主要表现；(1)跳闸现象频频出现。院外配电箱总闸和一楼配电箱分闸多次跳闸。(2)一楼空调插座自行烧焦，可能是铺设电线负荷不够，或为伪劣产品。(3)电路铺设不规范。线路铺设有的地方没安套管，直接包裹在泥砂浆中；有的接线零火线接反；有的入户总地线未接。(4)漏电、静电现象在一楼大范围存在。

　　“二是抹灰层偷工减料，形成大面积空鼓或开裂。抹灰层下基层部分整块脱落，用手一捏呈粉末状，没有用水泥沙浆调配。

　　“三是板块面层瓷砖大范围空鼓，接缝粗糙。

　　“四是房屋防水处理粗糙，造成多处渗漏。一方面是内部下水渗漏，已发现有一楼门廊顶部，二、三楼卧房和卫生间渗漏。另一方面，外墙防水处理不合格，雨水从外墙渗入内墙，造成内墙霉变。”

　　《潇湘晨报》（2009年7月28日A03版）专题报道近年来商品房纠纷的显著特点：（1）房地产案件数量猛增；（2）几乎都是购房者告开发商；（3）建筑质量问题多；（4）未完工就让业主收房；（5）收房一年多拿不到房产证。

　　从大量的案例和数据可以看出,在建筑工程中发生质量重大责任事故虽然是个别的，但是违规违章行为、质量安全隐患问题则是大面积的存在。不查不知道，一查吓一跳。上海倒楼虽属极端个别，但个别之事绝非偶然。

　　拷问三、商品房的建筑质量由谁把关？

　　《建设工程质量管理条例》规定了工程参建和质量监管的各个部门的法定责任和义务。

　　《条例》规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。勘察、设计单位必须按照工程建设强制性标准进行勘察、设计，并对其勘察、设计的质量负责。施工单位对建设工程的施工质量负责。总承包单位应当对全部建设工程质量负责；总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，总承包单位与分包单位对分包工程的质量承担连带责任。工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。

　　《条例》规定，从事房屋建筑工程和市政基础设施工程质量监督的机构，接受建设行政主管部门的委托，具体实施工程质量监督管理。

　　《条例》规定，工程质量检测机构接受建设单位委托，依据国家有关法律、法规和工程建设强制性标准，对涉及结构安全项目的抽样检测和对进入施工现场的建筑材料、构配件的见证取样检测。

　　《条例》规定，国家实行建设工程质量监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。

　　从《条例》的规定来看，似乎是建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位、质量检测机构、质量监督机构对工程质量层层把关，百密无疏。但是，从《条例》规定的责任来看，我们发现如下问题。

　　质量监督机构对工程质量监督有权力而无责任。（1）质量监督机构（即质监站）是在接受建设行政机关的委托，是以委托机关的名义对工程进行质量监督。体现权力之大，有处罚权，罚款权，起到政府监督管理的威慑作用。（2）质量监督机构对委托机关负责，由委托机关承担执法的后果。体现责任之无。（3）质量监督机构从原来的环环把关转变成随机抽查。把质量监督的实际工作（即责任和义务）交给了工程监理单位。说明其监督方式是走马观花、青蜒点水式的，其执法的随意空间较大。权力、义务、责任三者应当对等、平衡。可以想象，把工程质量监督工作完全托付给一个只有权力而无需负责任的机构，总觉得不踏实。

　　质量检测机构属于企业中介，受建设单位的委托，为建设单位的结构安全项目抽样检测和材料、构配件的见证取样检测。双方是一种委托业务合同关系。在

　　业务竞争激烈和经济利益的趋动下，很难说坚持国家强制性标准保证检测质量。

　　经过大量的调查和分析，事实证明商品房的建筑质量完全由建设、勘察、设计、施工、工程监理单位把关。目前只能是凭建设、勘察、设计、施工、工程监理单位参建人员的职业道德和良心，凭企业自身的社会诚信。要想依靠质量监督机构、或者寄希望于建设行政机关，在现行备案制度下那是不现实的。

　　有人问到《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》的作用。可以这样说，格式和内容千篇一律，仅仅只是开发商单方面对住宅质量的保证，即保证正常使用情况下保修内容及保修年限。如：地基基础、主体结构保修５０年。事实上，这在商品房买卖合同中都已经包含了，法规上都明确了，对工程质量没有任何监督作用，对开发商也构不成任何约束作用。

　　拷问四、竣工验收合格由谁说了算？

　　商品房竣工验收环节，就是对商品房施工阶段的质量进行试车运转、检查评定，考核质量目标是否符合设计阶段的质量要求，是商品房由建设阶段转入使用阶段的关键环节，是对工程质量进行全面检验的最后把关。那么，如此至关重要的竣工验收由谁说了算呢？

　　现行的竣工验收备案制度，就是由建设单位组织勘察、设计、施工和工程监理等相关责任主体单位共同进行验收，验收合格后15天内向建设行政管理机关申请备案。

　　很清楚，商品房竣工验收是否合格实际上是由开发商一方说了算。

　　为什么说实际上是由开发商一方说了算呢？一是工程验收由建设单位组织勘察、设计、施工、监理四家单位联合验收，这四家单位实际上都希望一次验收合格，大家的利益目标是完全一致的，即便其它方的矛盾纠纷，都不会影响这一利益性目标。二是，如果这四家单位中任何一家提出质量不合格，这家单位将成为“过街老鼠”。因为竣工验收不合格，就不能结算工程款。建设单位可以堂而皇之的用不结算工程款、勘察设计费、监理费来控制这四家单位。三是，这种竣工验收，实质上就是让自已给自已的工作质量打分，傻子也会给自己打及格的，即便有“家丑”也不会外扬。有些质量“家丑”在当时操作过程中就给修补了。四是商品房验收的主体是开发商，没有真正的业主（买受人）的参与和监督，因此很难保证质量上严格过细把关。五是验收备案制度使建设行政主管部门（委托的质量监督机构）对质量问题的监督责任弱化。建设行政部门对建筑质量的管理由微观向宏观性转变，对建筑质量不再做实质的审查，只要符合备案要求的形式要件即给该工程备案。

　　笔者最近看了上海市市政工程质量监督站副站长沈建庭的“塌房门”折射建

　　筑业制度漏洞，深有同感。该文揭露了现行的房屋建筑工程竣工验收备案制度在具体执行过程中存在的问题。

　　在工程建设过程中，勘察、设计、施工、监理本来应当是相对独立的主导方，但因为建设方的资金支付对价因素，在整个工程中，主导方往往易主，谁出钱谁做主。另一方面，各方从市场中拿到建设工程参与的相关合同并不容易，这就导致建设方在支付对价的时候，往往对其他参与方进行压价。

　　受压价影响，比如勘察方岩层取样就会少挖几个洞、缩短深度、拉大间隔也小些；设计方在80厘米直径还是60厘米直径的桩基之间，就会选60厘米直径的桩基。因勘察带来的深度不够，取样点不多，会带来设计时桩的直径不够大，桩深度不够，桩分部密度不够等问题，埋下工程质量隐患。而桩基则是此次上海房屋倒塌原因调查中最受关注的。从梅都公司倒塌房屋现场的桩基可以基本判断，该楼盘选用的是预制桩，并非现场制作，价格便宜，但很脆。

　　最关键的是验收阶段，而恰恰在这个阶段，经济潜规则的危害更大。

　　在这个阶段，往往是建设方自行组织，首先是《桩基分项、分部工程质量验收证明书》阶段，要有《基桩低应变动测报告》、《基桩静载荷试验报告》，然后是《基础分项、分部工程质量验收证明书》阶段。最后是地上的楼层主体结构分项验收以及《工程竣工验收备案表》和《工程竣工验收报告》。

　　该阶段存在的问题包括：桩基、基础主体结构的《分项、分部工程质量验收证明书》和《竣工验收表》的制作和完成由建设方组织，然后是在质量验收意见一栏，由施工单位、设计单位、监理单位和建设单位签署意见。这样千篇一律的意见是发现不了问题的。

　　在《建设工程竣工验收报告》上，建设方组织竣工验收组，再出具《参建施工单位工程竣工报告》、《勘察设计单位工程质量检查报告》、《监理单位工程质量评估报告》，这个过程中，“经济潜规则”往往发挥重要影响。

　　在分项、分部验收时，施工单位往往有巨额垫资，又要尽快拿到桩基、基础等分项的工程款，其施工单位不可能签署“不合格”意见的；设计单位还有设计尾款，没有拿到手，监理单位还有合同款未到位，他们也不可能签署“不合格”意见的。

　　值得注意的是，质量监督站仅仅是收具《证明书》的备案而已。在所有分项、分部完成后，进入到自行竣工验收时，施工单位、勘察、设计单位和监理单位出具各自的报告，因一己之利，鲜见有出具质量异议的。

　　据了解，在上海倒塌房屋这一案例中，勘察、设施、施工、监理四个单位，均在桩基、基础的《分项、分部工程验收证明书》上签署意见、盖章，楼房已销售自行报案验收也完成，而房屋最终倒塌的事实，恰恰证明了看似完整的建筑工程竣工验收备案制度执行其实存在很多疑问。

　　上海倒楼事件给人们唯一的好处是进行了一次竣工验收备案制度的普法教育。在这之前广大百姓还不知道竣工验收备案制，更不知道建筑工程由谁验收，尤其不知道由开发商自己的人验收。现在知道了，原来商品房竣工验收合格是由开发商的人说了算，人们好象一直受到蒙骗和潮弄。不信？你去作一个民意测验。虽然《条例》、《暂行办法》并不是直接说“竣工验收是由开发商说了算”，但竣工验收实际上就是这样操作的。其它什么监督、抽查、备案呀都是“走秀”的。难道不是这样吗？请问官方的统计数据，竣工验收因质量问题不予备案的工程有多少？如果没有数据，那就肯定了这一事实：商品房竣工验收合格实际上是由开发商的人说了算。

　　拷问五、商品房具备什么条件才能交付使用？

　　回答这个问题似乎很简单，就是验收合格才能交付使用嘛！对，关键是什么内容验收合格。

　　根据《建设工程质量管理条例》第十六条规定由建设单位负责组织勘察、设计、施工、工程监理单位对工程进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件是：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。只要这五个方面的资料符合要求，就是建设工程验收合格，就可交付使用。

　　《建设工程质量管理条例》第四十九条还规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

　　从第十六条和第四十九条比较分析来看，是交付使用在前。规划、公安消防、环保等部门的验收，以及报建设行政主管部门备案在后。也就是说，交付使用的条件是达到第十六条的验收合格而不是第四十九条的备案。

　　现行的备案只是告知性程序，只是看一下资料是否齐备，该签字该盖章的地方如果还空着，那就要补齐，为的是归档备查。笔者在办案中甚至看到备案表上勘察，设计、施工、监理和建设单位都是同一个人写的字，内容都是同一句话：“符合规定要求，同意竣工验收”。

　　在《建设工程竣工验收备案表》的“备案意见”一栏的内容是格式化的：如：“工程的竣工验收备案文件已于年月日收讫，文件

　　基本齐全，同意备案。”大印一盖，就算备案完毕。

　　这么简单？在大家看是一件很关键的竣工验收环节，在这里就如同小学生交作业本一祥轻松。如果备案是这样简单的话，只要一个资料员就完全胜任了。

　　一句话，建设工程具备什么条件才能交付使用？答案是：只要建设单位同勘察、设计、施工、工程监理单位对工程进行竣工验收了，就可以交付使用了。

　　那么，商品房也是如此验收就可以交付使用吗？是的，从法律规定来看没有两样，备案的内容和形式就是这样的。但是，笔者认为，《建设工程质量管理条例》中所指的竣工验收交付使用不适用商品房的竣工验收交付使用。

　　国务院《建设工程质量管理条例》中所指的竣工验收是指某一合同标的（建筑物）的验收，对住宅房屋验收只是指某一单幢房屋的主体建筑竣工验收。严格的说，《条例》中的竣工验收并不包括划规、消防、环保等专门验收，根本无法交付使用。在住宅小区里，即使单幢竣工验收包括划规、消防等专门验收合格，仍然无法交付使用，因为道路、绿化、围墙等可能尚未竣工。所以，在签订商品房买卖合同时，对交付使用的条件应当选择“综合验收合格”。这里的综合验收包括的内容较多，比如：建设工程竣工验收、建设工程规划验收、建筑工程消防验收、环保验收、燃气验收、电梯安装分部工程质量验收、人防工程验收等。只有达到综合验收合格，才能符合交付使用条件。所以说，《建设工程质量管理条例》中所指的竣工验收交付使用对商品房是不适宜的。

　　拷问五、开发商凭什么文件才能通知业主收房？

　　笔者接到过许多这样的纠纷案。开发商通知业主收房，业主发现连自来水都没通，路都没修好，怎么就通知收房啦？开发商说你不收房是你违约，证明我开发商是按时交房了。业主认为房屋没有通过竣工验收，是开发商逾期交房，要承担违约责任。开发商说己经通过竣工验收，现在实行竣工验收备案制，不发验收合格证的。业主要求看开发商的备案表。开发商说备案表交建委备案了，你们业主不相信可以到建委去问。这个问题还真搞不清开发商说的是真是假，就算向律师咨询，律师也还得接受委托之后去建委调查才能搞清呀。

　　我们要问，造成业主这样不明不白的迷茫局面是什么原因？

　　在实行竣工验收备案制之前，采取的是核准制。通常是由勘察、设计、施工、监理、消防、环保、卫生、园林等单位验收合格之后，建设行政管理部门出具《建设工程竣工验收合格证》。那时候看工程是否验收合格，就看是否取得《建设工程竣工验收合格证》，有证可查。可现在不发合格证了，你要查这房子是否验收合格，你顶多也只能看到一份《建设工程竣工验收备案表》。这份备案表怎么能取代合格证呢？！我国的《建筑法》、《消防法》、《合同法》、《房地产管理法》等一系列法律法规都规定“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用”，既然法律是规定验收合格，为什么不出具《建设工程竣工验收合格证》呢？

　　我们做律师的也有很多纳闷的问题。建设局对建筑工程的开工审查很严，要求必须取得《施工许可证》才能开工，而对于关乎人们生命财产安全保障的建设工程竣工验收却只要提交资料备案就行了，为什不规定要取得《竣工验收合格证》呢？房产局对商品房预售把关很严，要求必须取得《预售许可证》才能预售，而对于关乎人们生命财产合法权益需要保障的商品房交付使用问题却不审查把关呢？为什不规定要取得《商品房交付使用许可证》呢？

　　什么原因？拿建设局一位管业务的领导的话说，发《施工许可证》不需要承担质量安全责任，而发《竣工验收合格证》就不一样了，一旦出现工程质量安全问题，那直接责任人是要承担法律责任的。采取备案制说到底就是为了让政府不承担责任嘛（实际上是让行政领导不承担责任）。一语道破，一针见血，这就是实行备案制的根本所在。

　　拷问六、我国现行竣工验收备案制度对谁有利

　　首先是，对建设行政管理机关最有利。

　　工程质量实行建设单位负责制，建设行政管理机关不需要对建设工程质量负责；对建设工程不负责竣工验收；有权对建设工程进行监督、抽查；有权对违规行为及后果进行处罚和罚款。用他们自已的话说，事情少多了，责任轻多了，罚款的权力加大了。不错，《条例》从第五十四条到第七十三条全部是处罚条款，其中规定罚款的项目就有三十多项，而对他们自己只有第七十六条针对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的处罚。这条实际上是虚设的，因为他们对竣工验收只负责备案。整个《条例》上连“法律责任”这一章都没有。

　　其次是，对房地产开发商更有利。

　　房地产开发商认为，现行的竣工验收备案制将建设方列为第一责任人，不管是老制度还是新制度，建设工程质量责任反正是推脱不了的，能省的则省点，能打“擦边球”的则打点，只要验收、抽查不出问题就行了。现行备案制授予开发商在竣工验收中足够的权利，开发商掌握竣工验收的绝对主动权，省事、方便多了。

　　现行备案制对商品房买受人最不利的。

　　笔者经常接到竣工验收方面的投诉案例，购房者说，问开发商房屋是否通过验收？开发商说当然通过验收。问竣工验收合格证呢？开发商拿出《建设工程竣工验收备案表》。购房者很纳闷，法律规定要验收合格才能交付使用，可是现在只是备案表，并且就是他们合作的五家单位签字盖章，这算哪门子验收合格。一件涉及生命财产安全的严肃事，这么重要的环节在现行竣工验收备案制度下只是他们合作的五家单位签字盖章后备个案就过关了。

　　特别让人为难的是，如果业主发现房屋质量问题拒绝收房时，法律不支持拒绝收房。如果是收了房屋之后再因质量问题要求整改，可不是件顺利的事。要求退房的话，法律又不支持，只有主体结构质量不合格影响居住安全时才可以要求退房。事实上，主体结构有问题，谁又能看得到？只有倒覆后才能证明有质量向题。类似问题困扰了很多购房者。

　　广大购房者认为现行的商品房竣工验收完全是走过场，质量好不好，都会通过验收。在现行竣工验收备案制度下，据专业人士说，还没有因建筑质量问题导致竣工验收不通过的商品房项目。甚至可以说，在验收时连提出质量异议的人都没有。

　　拷问七、国家能否制定一部真正保障人民生命财产安全的工程质量竣工验收法规？

　　前面讲了，实行竣工验证备案制说到底就是为了让政府不承担责任。但笔者认为，让政府不为企业承担责任是对的，但是，政府该承担的责任还得承担责任，政府不应为了不承担责任就尽量回避实质的关键的事情。

　　建设行政机关把很多应当监督把关的事情都交给中介机构去把关。比如把质量监督委托给质量监督机构，而质量监督机构又把质量监理交由工程监理公司。把工程质量检测交给质量检测中介机构。把竣工验收交由建设单位（开发公司）组织业务合作单位进行验收。采取这种责任、义务和部分权力下放，建设行政机关是放心了，但是人们对建筑工程质量是担心了。

　　笔者通过法规比较，认为我国新修订的《中华人民共和国消防法》和《建设工程消防监督管理规定》是一部真正保障人民生命财产安全的建设工程质量监督和验收的法规。《消防法》进一步明确了各消防安全主体的法定责任。建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责。根据转变政府职能的要求和市场经济条件下消防工作的规律、特点，修订后的《消防法》对消防监督管理制度进行了改革。第十三条规定按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照规定进行消防验收、备案：《建设工程消防监督管理规定》第三条规定公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查。第七条公安机关消防机构在对建设工程进行消防设计审核、消防验收和备案、抽查，应当由二名以上执法人员实施。第二十二条公安机关消防机构应当自受理消防验收申请之日起二十日内组织消防验收，并出具消防验收意见。第二十三条公安机关消防机构对申报消防验收的建设工程，应当依照建设工程消防验收评定标准对已经消防设计审核合格的内容组织消防验收。对综合评定结论为合格的建设工程，公安机关消防机构应当出具消防验收合格意见；对综合评定结论为不合格的，应当出具消防验收不合格意见，并说明理由。

　　笔者认为我国新修改的《中华人民共和国消防法》和《建设工程消防监督管理规定》是对人民的生命财产安全高度负责，虽然也同样规定了由建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责。但对公安机关消防机构的对建设工程进行消防设计审核、消防验收和备案、抽查的工作和责任一样都不少，并且还规定得很具体和严谨。为什么公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查，而建设行政主管部门只规定备案而不验收呢？为什么公安机关消防机构对消防验收综合评定结论为合格的建设工程要出具消防验收合格意见，而建设行政主管部门对验收为合格的建设工程不要出具任何验收合格意见呢？为什么《建设工程质量管理条例》与《建设工程消防监督管理规定》在质量验收操作要求上有如此大的差距呢？同样是在转变政府职能和市场经济条件的大背景之下，公安机关消防机构能做到，建设行政主管部门为什么不能做到呢？

　　如果按《中华人民共和国消防法》和《建设工程消防监督管理规定》的模式制定我国的《建设工程质量管理条例》，老百姓就不会有那么多的麻烦和迷茫，建筑工程质量才能真正提高，安全事故才能真正减到最少。真正做到通过竣工验收合格的房屋就是工程质量安全有保障的房屋。