袁克兰：进一步完善我国水泥产业政策的思考

工业与信息化部产业政策司处长袁克兰在首届中国中小水泥企业论坛上发表讲话

　　进入二十一世纪以来，我国水泥工业的快速发展，无论是产业结构的改善还是技术装备水平的全面提高，各方面都取得骄人的成绩，为世界所瞩目。除了得益于国家整体经济实力的增强，经济建设和城乡居民住房对水泥市场需求拉动外，还与历代水泥工作者们的努力，与国家产业政策的引导和支持密不可分。

　　一、产业政策概述

　　1．产业政策的概念

　　产业政策是指政府通过对资源在各产业间和产业部门内部配置过程的干预，调节市场机制的缺陷和不足，使资源得到合理配置，从而促进经济增长的手段与策略。

　　2.  产业政策的内容

　　按照政策目标划分，产业政策一般包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策等内容。

　　3．产业政策的性质

      产业政策直接体现了政府的经济发展战略和经济发展思路，通过对存量的调整和增量的组合，对资源配置发生作用。产业政策的推行需要国家综合运用财政措施、税收措施、金融措施、政府订购措施及国有化或私有化等多方面的措施，涉及产业结构、组织、技术及布局等各个方面，体现了较强的政府干预作用。

　　4．产业政策的目标

　　•推进经济持续稳定增长和经济结构的优化；
　　•解决“市场失灵”问题，优化资源配置；
　　•推动产业结构升级优化，扶持战略产业发展。

　　5．实施产业政策的主要途径和方式

　　• 直接干预。具体手段有直接投资、强制性的行政管制等。
　　• 经济手段。采用有差异的财政政策、金融政策、价格政策、外贸措施、工资政策等，来改变产业成长的环境条件，影响生产要素的流动，扶持或限制某些产业的发展。
　　• 立法措施。通过立法，干预产业结构和产业组织的形成。
　　• 指引和协调。主要是按照市场原则和市场信号提供信息服务。[Page]

　　二、从事产业政策工作体会

　　从90年我调入原国家建材局到现在，18年来，从事过建材行业技术改造管理、组织编制行业发展规划、行业标准管理工作，近五年来主要从事综合性产业政策研究，在这里先谈谈我对产业政策的理解和体会。

　　1．产业政策的制定和实施的关键主体是政府。

　　产业政策是为了实现一定的经济目标而采取的干预社会再生产。经济政策目标的确立，要根据一个国家经济发展的自身特点、环境和主要问题，充分发挥市场机制的作用。产业政策体现政府对产业的差异化政策导向，产业政策的推行是通过差别政策对各个企业的引导和限制来实现政府干预经济的目的，在产业政策推行过程中一部分企业得到政府特别的优惠，一部分企业则受到政府干预政策的限制，不同利益集团为了获得政策优惠，总是互相竞争，积极寻求政府的支持。产业政策从制定到执行，都体现了不同利益集团相互博弈、公共选择的特征。政府在推行产业政策的过程中，也具有独特的利益，成为博弈的一方。

　　2 .趋势一旦形成，就很难转变。

　　我国立窑水泥企业是在计划经济年代为满足地方经济建设对水泥产品的需求应运而生的，在完成普改机和推广十四项综合节能技术后得以全面提高的基础上，以其投资少、见效快、易操作、进入门槛低的相对优势得到快速发展。1997年，针对立窑发展过猛，水泥总量出现过剩的情况，国家对水泥行业实施了“控制总量、调整结构、淘汰落后”的产业政策，尽管当时新型干法水泥通过技术引进、消化吸收并不断创新发展，在节能、环保、劳动生产率、质量和规模效益等方面的优势已显现，但要改变人们的惯性思维，转变行业发展形成的趋势和发展模式，却需要付出的很大的努力和沉重的代价。97年以后，国家限制新建、扩建的机立窑仍在较快地发展，直到2003年后，机立窑水泥快速增长的势头才基本遏制。

　　同样的道理，在发展新型干法水泥得到全社会、政府和企业高度一致认可的今天，其他各类窑型均被视为落后工艺，一律都将被淘汰。目前，湿法窑、其他小型回转窑和小型机立窑已基本淘汰，能与新型干法窑共存和竞争的主要是机立窑企业，而且数量之多，总产能之大，要求在短期内完全退出市场是不现实的。我国立窑水泥的发展，从解决计划经济下市场短缺矛盾，到通过技术提高得到快速发展，再到逐步淘汰。何时走完整个生命周期？如何渡过与新型干法水泥共存期？是否可通过先进适用技术再次提升？需要政府、行业、企业，按照实事求是的原则，认真研究，探讨一条符合中国特色市场经济发展的水泥工业发展之路。

　　3.统一认识和抓住机遇是水泥工业结构调整得以实施的根本保证。

　　新型干法水泥之所以在2000年以前的二十多年间发展缓慢，有技术装备水平和投资项目审批制等诸多因素，但最主要的原因是相对其他窑型来说，其投入产出效益较差。在国家组织实施了水泥工业 “2000吨一条龙”、“4000吨一条龙”技术装备的基础上，“九五”期间，通过建设示范线，有效解决了国产化、低投资、提高建设水平、缩短建设周期等制约新型干法水泥发展的瓶颈问题。水泥行业先后得到国家经贸委“双加”工程和“双高一优”技改工程的支持。但当时在组织项目时却犯难了，企业不愿搞大项目，报来的项目以日产1000吨规模为主，当时，银行也将水泥列为高风险行业，贷款审批非常严格。为打消企业和金融机构顾虑，我们组织了海螺白马山现场交流会。五大水泥设计研究院各拿出日产1000吨、2000吨、4000吨几种规模的“国产化、低投资”优化设计方案，武汉建材学院的理论分析，加上海螺白马山2500t/d、华新水泥5000t/d等水泥企业已建成项目的情况介绍，其先进的技术经济指标的示范作用，转变了寻求发展的广大水泥企业惧大、惧新的思想，是个很成功的会议。

　　“九五”末，为应对亚洲金融危机，国家启动了“技术改造专项贷款贴息”和“债转股”这两把双刃剑，帮助大中型国有企业走出困境。水泥行业抓住了这个机遇，在部分企业实施债转股的同时，争取到国家技术改造专项贷款贴息政策的支持，一批新型干法水泥技术改造项目得以实施，为新型干法水泥快速健康发展奠定了扎实的基础。

　　在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，提到一句话，就是“积极发展新型干法水泥”，可就这一句话，凝聚了水泥战线工作者的无数心血，这一句话意味着我国新型干法水泥大发展的时机已基本成熟，并由此促成了水泥工业几十年发展历程上的一次大转折。从1999年开始，原国家建材局组织建材规划院等研究院所经过大量调查研究，在对国际国内经济形势发展有了基本判断的前题下，总结海螺、天山、中联等水泥企业先进发展模式和经验，编制了《水泥行业“十五”规划》，后因国家机构改革，由原国家经贸委在广泛征求社会和行业专家及企业代表的意见基础上，几经修改，突出了规划的战略性、前瞻性、宏观性和指导性，突出了结构调整，明确了企业是实施规划的主体。于2001年首次向社会公开发布。结束了行业规划只供国家专业规划部门参考的历史。同时，在国家经贸委组织实施的海螺铜陵5000t/d国产线的示范作用带动下，全行业坚定了发展新型干法水泥的信心。此后，水泥行业的发展得到国家高度重视，关于水泥工业结构调整和发展的一系列国家政策密集出台。引导水泥工业由低水平重复建设逐步走向成熟、健康发展。

　　4.准确理解和正确贯彻落实国家产业政策是各级政府、相关行业组织和各类企业应该遵从的原则

　　产业政策不是法律，更不能代替法律。由于中国地区经济发展的不平衡，各种原燃材料交通运输条件、历史情况和企业发展条件存在的巨大差异，国家产业政策在制定过程中，要根据行业发展的总体目标制定切实可行的措施，尽量兼顾到各地，但不可能像法律条款一样，个个都可以不差分毫地对号入座。地方政府即要贯彻更应准确理解国家产业政策，也可根据当地具体情况和条件因地制宜、统筹兼顾，制定适合当地经济发展的具体措施。

　　2007年，国家加大了“节能减排”工作力度，制定和下达了具体的刚性指标，并与领导干部考核挂钩，极大地调动了地方政府淘汰落后水泥产能的积极性，为新型干法水泥发展创造了良好的发展环境。但在执行过程中，部分地区出现了一些偏差，脱离了当地的实际，易造成一些不必要的损失。[Page]

　　三、完善水泥产业政策的思考

　　产业政策在制定和实施过程中，都存在适时、适宜和适度的问题，根据国家经济发展的不同时期、不同特点，针对行业出现的新问题、新特点和热点，把握好时机、方式和力度，是做好专项产业政策工作的关键。水泥工业产业政策的研究、制定、贯彻和实施要根据行业本身的特点和市场对水泥产品需求的变化，更要和国家对整个国民经济发展和关系密切相关产业政策相适应。

　　1.水泥工业面临新的形势和要求

　　当前，为应对国际金融危机对我国实体经济带来快速下滑的影响，国家采取了一系列拉动经济增长的政策措施，其中，主要是投资拉动和促进消费增长。但随着基础设施建设、经济适用住房建设加快和提前实施，意味着“十一五”以后这方面需求的增速会减弱。其实，随着资源、运输、市场条件好的建设地点的减少，去年以来，国内大水泥企业(集团)发展的重点已从抢占地盘和矿山资源、快速建新线转向对其他水泥企业的并购、联合重组，或在股市低迷时从二级市场购买其他企业的股权，以低于自己建线投资成本的方式享受他人经营的成果，追求产业整合带来的经济效益。这是个非常可喜的变化，是一种社会进步、行业进步的表现。

　　应该承认，虽然新型干法水泥已具有明显的竞争优势，但单靠市场竞争的办法很难达到今天这样的效果，产业政策的干预起了很大的作用，建立节能减排指标考核制度，金融、财政、土地、环保、价格政策的配套联动，动员全社会的监督和地方政府的力量，加大力度淘汰落后工艺，为新型干法水泥创造了良好的发展环境，但截止今年10月底，新型干法水泥熟料所占比例为61%，规模以上水泥企业仍有5200家，前10家企业集中度仅18.8%。要实现2010年水泥结构调整目标，仍有很艰难的路要走，任务还很紧迫。我认为“十一五”水泥工业发展的总体目标和主要内容不会改变。但应该根据目前国际国内经济形势的变化和将来的发展趋势对产业政策的加以进一步完善，具体内容还应该细化。如余热发电技术和工业、城市废弃物利用技术在水泥企业的推广应用，无论对社会、对水泥企业来说，都是有利无害的大好事，产业政策也是明确鼓励的，但在实际推广时却遇到很多具体问题(并网问题，与电网企业、排渣企业、城管部门、环保部门利益分配问题等等)。还应充实对促进企业兼并重组、建立和完善被淘汰企业退出机制、中小水泥企业如何生存与发展等方面的措施内容。。在近期贯彻落实科学发展观学习实践活动中，我常思考的一个问题就是，将来水泥工业产业政策限制和淘汰的内容能不能不按企业规模大小、不分窑型或工艺类型、只追求效果，设定准入门槛，即用同样的质量、能效、环保、清洁生产标准和利废水平来要求企业。政府部门的职责主要是综合运用财政、金融、法律、法规等手段，发挥税收、利率、汇率等杠杆作用，把工作重点放在为各类企业创造平等的竞争环境上，企业主要通过市场优胜劣汰，政府只是加强监督和管理，尽量减少直接干预。

　　2.关于立窑水泥企业的出路问题

　　水泥工业企业小、散、多的产业组织格局、先进与落后技术并存的结构问题和各种所有制成份形成了最具特色的中国水泥工业产业现状。我们应该承认一个现实，在一段时期内，机立窑企业还会存在，他们仍将以小、散为主要特点，与大企业有着不同的目标市场互为补充，但随着国家节能减排力度的加强及产品质量和市场管理的到位，再不能以脏、乱、差的形象堂而皇之的生存下去了。

　　中小企业是市场经济的重要组成部分，目前中小水泥企业产能占40%左右，企业数量和从业人数占90%以上。对产能、数量、从业人员占比如此之大的群体，目前大多数管理者的意见是除了淘汰还是淘汰，对不同企业来说只是早晚的事，因为新型干法水泥发展的还不够快，还满足不了市场需求。有人担心，如果政策允许这些企业改造提高后不遭强制淘汰，给了出路是不是就降低了要求，加大了将来淘汰的难度，我认为正好相反，死路一条，只会让这些企业破罐破摔。中小水泥企业在做好减法的同时要积极寻找出路，要么被大水泥企业兼并，要么联合起来集中财力改建新型干法生产线，要么用新技术改造提高达到节能环保和产品质量要求，要么立即淘汰。你按照一定的要求给他指出几条路，他们可以选择最适合自己的生存之路，没有适合自己的发展之路，他关闭转产也是心甘情愿的。至少不会增加社会不安定因素。而目前的形势对于立窑企业来说，即使有了新的、好的技术，他也不肯、主要是不敢投入资金搞技术改造，有些企业不是不愿意搞改造，事实是节能和搞好环境保护是有直接经济效益的，他们也不担心自己的管理能力和市场竞争能力，更多的是担心政策风险，不知道哪天政府就会来强行关闭你的工厂，因此，反正好坏都是个死，就拼设备吧，能开一天是一天，怎么赚钱怎么来，这样你的形象更差了，淘汰你的理由就更充足，只会造成恶性循环。2000以前立窑企业日子好过时，使得大多数企业不重视技术进步、不重视节能环保和提高质量，造成世人对立窑企业脏乱差的印象深刻。以至于到现在，新技术出现了，你搞得再好，不是亲眼所见，都很难让人相信可以和新型干法企业媲美。总之，产业政策在中小水泥企业问题上形成真空显然是有问题的。[Page]

　　3.关于JT窑技术的推广应用

　　关于JT窑技术在业内是有争议的，我认为首先应确定JT窑技术是不是适合中小水泥企业技术改造的先进适用技术，这就要求权威部门尽快组织专家鉴定，一个已在20多条线上推广使用好几年，拥有多项专利的技术，从时间和数量上，从产品在工程使用的效果上，都应该能满足进行成果鉴定的条件。

　　如果可以认定这项技术的先进适用性，接下来就是解决在什么范围内、什么条件下推广应用的问题。有人担心有了政府的认可，中小水泥企业会一哄而上，好不容易形成的新型干法水泥发展的大好形势会受到影响。中小企业活过来了与大水泥企业抢市场，会加剧市场不正当竞争，结构调整目标更难实现。这种担心是有道理的。因此，就需要很好地去组织，不光是技术持有者愿不愿意转让的问题，政府还要在一定层面进行干预，如设定较高的准入门槛，制定与新型干法水泥企业相同的质量、能效、环保指标和监督检测体系，并加强管理。同时享受一样的资源综合利用优惠政策和其他优惠政策。由政府或政府委托协会或是专业机构，在地方政府的配合下做好规划和实施方案。

　　4.建议

　　下阶段对水泥工业产业政策的调整，既要保持其稳定性和连续性，又要进一步增强预见性、针对性、灵活性和可操作性，努力促进水泥工业稳定健康发展。

　　公平竞争是市场经济的原则，不应以出身论英雄，衡量水泥企业好坏的标准应该是统一的，一是产品质量是否过硬；二是生产过程能否满足节能环保的要求；三是工作环境是否达到清洁生产的标准；四是资源利用水平和消纳工业废弃物、建筑垃圾的能力高低；五是社会效益和企业经济效益的贡献能力。

　　节能减排、结构调整是水泥工业发展的长期任务，一是要继续坚持以发展大型新型干法水泥生产线为主，并推广使用近几年先进成熟技术与装备，缩小与国际先进水平的差距，努力实现2010年新型干法水泥产能达到70%的目标；二是坚决淘汰能耗高、不进行污染治理、不重视产品质量、违规建设、不守法经营的水泥企业。对为满足地方发展规划要求需要关闭、搬迁或转产的企业，要完善企业退出机制，安置好职工工作和生活。对暂未列入地方关闭计划但发展前景不好（周边有大水泥企业）的中小水泥企业，利用好近期国家对中小企业优惠政策，帮助和支持其实现产业转型，鼓励大型水泥企业对其进行收购或兼并。鼓励交通、资源、市场等条件受限地区的中小水泥企业采用新型干法水泥设计理念和节能环保措施对现有生产线实施技术改造，使能耗、环保、质量等各项技术指标达到与同规模新型干法水泥生产线相当的水平。对这些合规守法的中小水泥企业，允许其存在与发展，鼓励其利用自身优势，开展资源综合利用等活动，并享受国家相关产业政策优惠；三是合理布局，处理好竞争活力和规模经济之间的矛盾，使二者优势兼容。在市场需求强盛、适合集中发展的地区，加快建设大型新型干法水泥生产线，加快小水泥企业的退出或转产，鼓励大型水泥企业进行兼并重组，增强区域竞争力，维护市场公平竞争。在资源匮乏、市场需求有限不适宜建设大型水泥生产线的地区，适当保留指标先进、管理到位的中小水泥企业。避免市场垄断和恶性竞争两种极端现象的发生。四是鼓励企业技术创新和管理创新。支持节能、环保、利废新技术、新装备发展。

　　我相信水泥行业在统一思想，达成共识的基础上，在产业政策引导和政府的协调配合下一定能解决好中小水泥企业的退出、生存与发展问题，促进水泥工业持续、健康、平稳发展。