体制改革30年：建筑业勇立城市经济体制改革潮头

　　沐浴着改革开放的春风，中国的建筑业率先进行体制和机制的改革试点，成为城市经济体制改革的开路先锋。 

　　30年间，改革承发包制度，推行招标承包制；改革分配制度，推行百元产值工资含量包干；改革用工制度，推行劳动合同制；改革施工企业自主控制质量办法，形成企业自控、社会监理、政府监督的工程质量管理体制；改革企业经营管理办法，全面推行承包经营责任制；改革对建筑企业的管理办法，从1985年开始，对建筑企业实行资质等级考核，全面实行资质管理。 

　　中国的建筑业，弄潮于市场经济，交上了一份令世人震惊的答卷，逐步走上一条制度健全、管理科学的现代化管理轨道，巍然崛起，成为中国经济的支柱产业。  

　　百元产值工资含量包干：一剂提高生产效率的“强心针” 

　　1980年5月4日，当时的国家建委、国家计委、财政部、国家劳动总局、国家物资总局联合发布了《关于扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。 

　　针对1958年后我国取消建筑业法定利润的做法，《暂行规定》提出恢复建筑产品2.5％的法定利润，扩大企业财权，实行降低成本留成。建筑企业法定利润３年内不上缴，全部留给企业；3年后，在扣除营业外支出和按规定提取的企业基金后，企业利润50％上缴财政，50％留给企业。这种让企业财产直接和经营状况挂钩的政策，彻底改变了过去建筑企业了无生机的状况，大大提高了企业的生产积极性。对于在计划经济体制下走过20多年的建筑企业来说，《暂行规定》中的内容一方面给企业松了绑，另一方面也给企业打了一剂强心针，让建筑企业重新焕发出生机和活力。 

　　1984年9月18日，国务院下发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，明确提出建筑安装企业要普遍推行百元产值工资含量包干。《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》要求，建筑安装企业内部必须建立以确保工程质量安全、缩短建设工期、降低成本、提高经济效益为主要内容的经济承包责任制，防止片面追求产值。 

　　1986年1月30日，《国营建筑施工企业百元产值工资含量包干试行办法》出台，专门就建筑企业推行百元产值工资含量包干制度作出规定。此后几年，建筑企业内部各种形式的经济责任制日趋完善。建筑企业逐步推行以企业为对象的产值工资含量包干和以栋号工程为对象的作业队集体承包责任制，进一步杜绝了企业“吃”国家“大锅饭”、职工“吃”企业“大锅饭”现象的发生。1991年4月3日，原建设部下发了《关于国营施工企业实行新一轮承包经营责任制的意见》，在原有基础上，进一步完善了百元产值工资含量包干办法。 

　　实行百元产值工资含量包干和作业队集体承包制，是建筑业分配制度上的一项重大改革。实行百元产值工资含量包干从根本上改变了工资分配同效益脱节的状况；作业队集体承包制把企业的所有权与经营权分开，使企业和职工的收入与经营，切实调动了企业和职工的状况挂钩积极性。 

　　经理（厂长）负责制： 企业领导制度走向专业化和规范化 

　　1980年5月5日，原城乡建设环境保护部副部长肖桐在全国建筑工程局长会议上说：“要按照中央的要求，认真实行党委领导下的经理(厂长)负责制，进一步建立和完善以经理为首的生产指挥系统，以总工程师为首的技术管理系统，以总会计师为首的经济核算系统。”随后的一句话更加石破天惊，肖桐同志说，“资本主义国家采用的项目经理负责制的办法，也可以仿效”。 

　　如今，经理（厂长）负责制已是被广泛认同和推行的企业管理制度，但在改革开放刚刚起步的1980年，这项制度的建立却具有跨时代的意义。在此之前，企业党委既要抓政治工作，又要抓管理工作，建筑企业年纪轻、学历高的领导很少。 

　　实行经理（厂长）负责制不仅是建筑业体制改革的重要组成部分，而且是改善和加强党的领导的客观要求。这项制度的实行彻底改变了企业的领导制度，让企业党委从企业生产、经营和管理工作中解脱出来，集中力量加强党的思想和组织建设，监督党的方针路线在企业中的贯彻执行情况。 

　　1986年7月4日，国务院下发《关于加强工业企业管理若干问题的决定》（以下简称《决定》），指出要有领导、有步骤地完成全民所有制工业企业领导体制改革。《决定》要求，“七五”期间，企业要在总结试点经验的基础上，普遍推行厂长负责制。实行厂长负责制的企业，厂级行政副职由厂长提名，报主管部门批准；中层行政干部由厂长任免。厂长任期为3年至5年，任期内实行目标责任制。达到任期目标的，可以连任。 

　　1986年12月5日出台的《国务院关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》中再次强调，要全面推行经理(厂长)负责制。经理(厂长)是企业的法人代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。实行经理(厂长)负责制的企业，要同时实行经理(厂长)任期目标责任制，并切实保障经营者的利益。凡全面完成任期内年度责任任务的，经营者的个人收入可以达到职工平均收入的1至3倍；作出突出贡献的，还可以再高一些；未完成年度责任任务的，应扣减经理(厂长)的个人收入。 

　　实行经理（厂长）负责制，使企业的领导工作和民主管理逐步走向制度化、程序化和规范化，进一步发挥了经理（厂长）的生产指挥经营决策作用和党委的监督作用，促进了生产的发展。 

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　　劳动合同制：以法律形式确立职工与企业的劳动关系 

　　1984年，时任国务院总理的赵紫阳在第六届全国人民代表大会第一次会议上作政府工作报告时说：“目前国营建筑企业固定职工的比例，已由(20世纪)50年代的50%左右，上升到80%以上。管理机构和后方基地庞大，生产第一线人员很少，包袱重，拉不动，改革用工制度势在必行。要逐步降低固定工的比例，大大增加临时工、季节工的数量，积极推行劳动合同制。要允许农民工建筑队到城市参加投标、承包施工。” 

　　1984年9月18日，国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（简称《规定》）中明确指出，要改革建筑安装企业的用工制度。国营建筑安装企业，要逐步减少固定工的比例。除必需的技术骨干外，国营建筑企业原则上不再招收固定工。要积极推行劳动合同制，增加合同工的比重。 

　　《规定》指出，企业有权决定用工形式。企业根据生产特点，可以实行合同化管理或者全员劳动合同制。企业可以与职工签订有固定期限、无固定期限或者以完成特定任务为期限的劳动合同。企业与职工按照合同规定享有权利和承担义务。 

　　相比以前的用工制度，劳动合同制把劳动关系从人治引向法治，可以促进劳动力的合理流动。企业可以根据自己的生产特点和需要自主决定用工形式，如使用长期工、短期工、轮换工、季节工、临时工以及非全日工等。如此一来，可以避免人浮于事，提高企业生产效率。同时，劳动合同制还可以促使劳动者奋发向上、开展竞争，因为合同期满后企业有解除劳动合同的权力。  

　　工程总承包：施工组织方式改革实现项目产出最大化 

　　实行工程总承包也是中国施工企业在鲁布革水电站项目中学到的宝贵经验之一。 

　　工程总承包是项目业主为实现项目目标而采取的一种承发包方式，具体是指工程项目建设单位受业主委托，接受建设项目主管部门或建设单位的委托，对建设项目的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工和竣工投产，实行全过程的总承包或部分承包。工程总承包和工程项目管理是工程建设领域的新生事物，是国家大力倡导的管理模式，它符合社会主义市场经济的客观要求，有利于资源优化配置，实现项目的最小投入和最大产出。采用这种方式，建设各方责任明确，避免了设计方与施工方之间的沟通障碍，不但减少了成本，而且有利于保证质量。 

　　1984年11月5日，原国家计委、原建设部联合发出《关于印发工程承包公司暂行办法的通知》(以下简称《通知》)。《通知》明确指出，工程承包公司是组织工程项目建设的企业单位，是具有法人地位的经济实体。公司实行独立核算，自负盈亏，有独立的经营自主权。  

　　原建设部、原国家计委等部门1990年10月联合下发了《关于进一步做好推广鲁布革工程管理经验创建工程总承包企业进行综合改革试点工作的通知》，明确指出，“推广鲁布革工程管理经验的根本途径在于深化施工管理体制改革，同时确立了施工管理体制改革的总目标，即有步骤地改组施工企业，逐步建立以智力密集型的工程总承包公司(集团)为‘龙头’，以专业施工企业和农村建筑队为依托，全民与集体、总包与分包、前方与后方分工协作，互为补充，具有中国特色的工程建设企业组织结构”。  

　　上世纪80年代末期，中国施工企业开始进入国际市场。进入海外的中国建筑企业逐渐暴露出一些问题：劳务输出多，承包工程少；经营管理粗放，组织方式松散，甚至有的施工企业在国外越级承揽与其施工能力不相符的工程；经济效益低下，亏损增多；外出人员素质不高，劳动纪律不严等。1989年8月27日，原建设部下发《关于加强施工企业对外承包工程资质管理的通知》，要求进入海外市场的中国施工企业认真总结经验教训，放眼未来，立足当前，加速改变施工企业对外承包工程和劳务合作的管理方式。 

　　时至今日，实行工程总承包不仅是中国建筑企业完善内部管理体制的有效途径，也是中国建筑企业占领海外市场的法宝。  

　　企业资质管理：建筑业建立良性市场竞争机制  

　　建筑业是仅次于农业的劳动密集型产业，由于其进入门槛较低，长期以来处于激烈、无序的竞争格局中，行业利润率不断下降。 

　　1989年5月，原建设部发布了《施工企业资质等级标准》，同年6月又发布了《施工企业资质管理规定》。同年，原建设部在全国范围内开展了施工企业资质审查、复查工作，以加强对施工企业的资质管理，保障企业依法承包和经营工程建设任务，维护建设市场的经济秩序。 

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　　2001年7月1日，《建筑业企业资质管理规定》正式施行，对避免恶性市场竞争起到积极作用。《建筑业企业资质管理规定》的作用体现在以下几个方面：一是建立了严格的建筑市场准入和清出制度；二是将建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三大类；三是全国建筑业企业资质管理办法和资质等级标准由国务院建设行政主管部门统一制定颁发，有利于形成全国统一的建筑市场；四是扶植发展了一批实力雄厚的大企业和企业集团，提高其产业集中度和在国内外建筑市场的竞争力。 

　　2007年10月18日，原建设部下发了《建筑业企业资质管理规定实施意见》，以便更好地贯彻落实《建筑业企业资质管理规定》。  

　　《中华人民共和国建筑法》： 建筑业进入法制化时代  

　　建筑立法是规范建筑企业行为的基础性工作，也是建筑市场化发展的重要环节。中国的建筑立法由于种种原因，进展十分缓慢。 

　　1997年11月1日，中华人民共和国成立以来第一部规范建筑活动的法律——《中华人民共和国建筑法》（简称《建筑法》）正式颁布。从1998年3月1日起，《建筑法》正式施行。 

　　《建筑法》是规范我国各类房屋建筑及其附属设施建造、安装活动的重要法律，它的基本精神是保证建筑工程的质量和安全，保障建筑各方主体的权益。《建筑法》明确规定，“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理”。《建筑法》对建筑活动的一些基本制度给予了法律肯定，如施工许可制度、招标投标制度、从业资格管理制度、建设监理制度、工程质量监督制度和建筑安全生产管理制度等。《建筑法》的颁布实施，为建筑业发展成为国民经济的支柱产业、解决当前建筑活动中存在的突出问题、加快建筑业的法制建设提供了重要的法律依据。 

　　随着《建筑法》的诞生，截至1997年底，全国已经有26个省、自治区、直辖市人大出台了建筑市场管理条例，7个省、直辖市人大出台了建设工程招标投标管理条例，11个省、直辖市政府出台了招投标管理的规定，13个省、直辖市人大出台了建设工程质量管理条例或规定，5个省、直辖市人大出台了工程建设监理条例或规定，对规范全国和地方的建筑活动起到了积极的作用。中国的建筑业，逐步走上法治化的轨道。 

　　建筑活动不同于一般生产活动，耗资巨大，建设周期长，生产条件艰苦，社会影响广泛，与人民生命财产关系密切。《建筑法》的实施，有利于加强对建筑活动的管理，依法行政，规范承发包行为，建立健康、效能、有序、统一的市场秩序，保证建设工程的质量和安全，促进国民经济的发展。《建筑法》的实施，可以有效地规范建筑市场的交易行为，维护建筑市场的正常秩序，保障建筑活动当事人的合法权益，促进建筑市场的顺利发展，为建筑业的改革和发展创造了良好的法律条件。  

　　招标投标制度：将竞争机制引入建筑业  

　　1984年，时任国务院总理的赵紫阳在第六届全国人民代表大会第一次会议上作的《政府工作报告》中指出，“建筑业的改革，要围绕缩短工期、降低造价、提高工程质量和投资效益来进行，关键是要推行投资包干制和招标承包制”。报告中还指出，要积极推行以招标承包为核心的多种形式的经济责任制。重要工程和城市开发建设的承发包，都必须进行招标投标。在国家的统一计划、监督下，由发包单位通过招标，择优选用设计、施工单位。国营和集体的设计、施工单位，不论来自哪个地区、哪个部门，经审查合格后都可以参加投标。要鼓励竞争，防止垄断。 

　　同年的5月17日，上海《解放日报》在显著位置报道，“上海建筑业决定实行一项重大改革，欢迎兄弟省市来沪投标施工，上海市建委原则通过建筑工程招标投标试行办法”。 

　　1984年9月18日，国务院下发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，明确要求改变单纯用行政手段分配建设任务的老方法，实行招标投标，由发包单位择优选定勘察设计单位、建筑安装企业；要鼓励竞争，防止垄断，经审查具备投标资格的，不论是国营或集体单位，不论来自哪个地区、哪个部门，都可以参加投标。项目的主管部门和当地政府，对于外部门、外地区中标的单位，要提供方便，不得制造困难。外地中标单位，未经批准，不得在项目所在地建立永久性或变相永久性的基地。招标工程的标底，在批准的概算或修正概算以内由招标单位确定。评标、定标，由招标单位邀请项目主管部门、基建综合部门、建设银行参加审查。 

　　1999年8月30日，《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）经全国人大常委会第11次会议通过，自2000年1月1日起施行。《招标投标法》共6章68条，要求在中华人民共和国境内进行的大型基础设施建设，勘察、设计、施工、监理和重要设备采购的全过程都必须进行招标。《招标投标法》制定的目的是规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量。《招标投标法》是我国规范招标投标活动的第一部法规。  

　　《招标投标法》的法律适用范围虽然是所有的招标投标行为，但主要针对建设工程的招标投标行为。 

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　　项目法施工：企业施工组织方式和内部运行机制的重大变革  

　　1984年，一场中日施工企业之间的较量在云南省鲁布革水电站工程施工现场悄悄展开。中标该工程的日本大成公司派到中国来的仅是一支30人的管理队伍，又从中国水电十四局雇用了424名劳动工人，但仅仅经过两个月的准备，大成公司就在鲁布革工地放响了第一炮。1986年10月30日，隧洞全线贯通，工程质量优良，比合同工期提前了5个月。相形之下，沿用计划体制下“拉家带口”自营模式组织施工的中国水电十四局，却陷入工期拉长、投资失控、效率低下的窘境，工程进度步步拖后。  

　　这场以失败告终的较量给中国的施工企业带来了巨大的震动。两种施工模式之间明显的效率差别让项目施工法这种先进的施工组织方式进入中国人的视野，全国各地出现了一大批推广鲁布革工程管理经验的试点单位。 

　　1987年10月28日，原国家计委等五部门下发《关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的通知》，要求试点企业要普遍推行经营承包责任制，试点企业承建的工程全部按项目施工法组织施工。 

　　1989年12月9日，原建设部施工管理司召开推广鲁布革工程管理经验试点工作检查汇报会。会上，主管部门领导听取了联合检查组对第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业进行实地检查的情况汇报。检查结果表明，施工企业组织结构和经营机制改革的总体态势已经形成，项目施工法已被企业普遍接受，企业已经积累了一些有共性的经验。 

　　项目法施工通过两层分离、动态管理、优化组合的施工组织方式，彻底破除了几十年来一直沿用的、在计划经济体制下形成的施工组织方式。它不但解放了建筑企业职工的思想，而且使企业的施工组织方式和内部运行机制发生了重大变革。  

　　对外工程承包：跻身于更精彩的世界舞台  

　　伴随着改革开放的时代旋律，中国的建筑企业也进入国际承包工程市场，参与国际竞争。在政府的大力支持下，中国公司虚心向国外同行学习，并通过自身的积极努力，在国际承包市场上不断开拓进取，取得了骄人的业绩。 

　　1979年，中国公路桥梁工程公司中标伊拉克摩苏尔四桥项目，工程造价3000万美元，成为当年我国对外签订的工程造价最高的工程承包项目。此后的20多年，我国企业在海外承接大型工程项目的规模记录被不断刷新，先后突破1亿美元、5亿美元、10亿美元、60亿美元和80亿美元大关。2005年，中国铁道建筑总公司下属的中土公司中标造价12.7亿美元的土耳其高速铁路项目，创造了海外工程单项规模的历史纪录。 

　　2008年5月7日，国务院第8次常务会议通过了《对外承包工程管理条例》（以下简称《条例》）。自2008年9月1日起，《条例》正式施行。《条例》明确指出，国家鼓励和支持开展对外承包工程，国家将建立健全对外承包工程服务体系和风险保障机制。同时，《条例》）还确立了对外承包工程资格管理制度，特别是明确规定工程建设类单位应当依法取得特级或者一级(甲级)资质证书。《条例》）规定，国务院有关部门应制定和完善促进对外承包工程的政策，建立健全对外承包工程服务体系和风险保障机制，建立对外承包工程信息收集、通报制度，向对外承包工程的单位无偿提供信息服务，同时有关部门应当在货物通关、人员出入境等方面，依法为对外承包工程的单位提供快捷、便利的服务。 

　　随着对外工程承包不断规范化、法治化，过去30年，我国对外工程承包和设计咨询业务总量规模持续快速扩大，新签合同额和完成营业额分别从1979年的3352万美元和3000万美元增长到2007年的776亿美元和406亿美元，年均增长率分别达到31.88％和29.37％。截至2007年年底，我国对外承包工程累计完成营业额2064亿美元，签订合同额3295亿美元；对外工程设计咨询累计完成营业额22.2亿美元，签订合同额37.8亿美元。  

　　《建设工程质量管理条例》：建筑业法治建设的又一座里程碑  

　　2000年1月10日，国务院第25次常务会议审议并原则通过了《建设工程质量管理条例(草案)》。会议认为，全国人大常委会于1997年通过的《中华人民共和国建筑法》，在加强建筑工程质量管理方面发挥了积极的作用。为了更好地贯彻执行《中华人民共和国建筑法》，进一步明确参与建筑活动各方主体的责任和义务、确保建设工程质量，《建设工程质量管理条例(草案)》经修改后，自2000年1月30日起实施。 

　　这是《中华人民共和国建筑法》颁布实施后制定的第一部配套的行政法规，也是中华人民共和国成立50年来的第一部建设工程质量管理条例。《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》）中明确了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位各方的质量责任和义务。《条例》规定，建设单位将建设工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工单位或者委托给不具有相应资质等级的工程监理单位，将被处50万元以上100万元以下的罚款。勘察、设计、施工、工程监理单位超越本单位资质等级承揽工程的，责令停止违法行为，对勘察、设计、工程监理单位处合同约定的勘察费、设计费、监理酬金1倍以上2倍以下的罚款；对施工单位处工程合同价款2％以上4％以下的罚款，同时可责令其停业整顿，降低其资质等级；情节严重的，吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。 

　　《建设工程质量管理条例》的颁布和实施，对加强建设工程质量管理、深化建设管理体制改革、保证建设工程质量，具有十分重要的意义。
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