东莞市混凝土产业技术管理现状分析之四

四 管理体制、产业结构的可持续发展

　　第一章已经指出：应该清醒地认识到：混凝土生产的商品化以及混凝土预拌产业的出现并没有能够从根本上解决混凝土工程与材料的问题。它在提供了土木建筑工业现代化的美好前景的同时，也在产业结构和体制管理乃至科学技术上暴露了混凝土生产，乃至土木建筑工程长久以来存在的，体制性、结构性和技术性的缺陷与致命的弱点。即：从原材料到产品（建设工程）的各生产环节的管理过于分散和复杂；对最终产品的影响因素错综多变；大量生产环节的技术含量极待提高；关乎国计民生最重大问题之一的混凝土工程耐久性的问题形势十分严峻；产业体制和结构互相脱离和相互制约，难以协调和统一管理；等等。由此可见，它是建设工程领域目前存在的体制、结构、管理和技术落后等重大问题的集中反映。

　　１、国外混凝土工业发展经验的借鉴

　　作者在总结欧洲混凝土工业发展经验时曾经指出：

　　（1）（发达国家）混凝土公司大多数属于混凝土工业集团的一个组成部分，只有少量的公司是单独运作的。也就是说，大多数砼公司有自己的原材料（水泥、砂石、外加剂）生产基地，自己的水泥，自己的砂石和自己的外加剂，不仅质量相当稳定（因为都是生产规模较大的企业生产的），混凝土公司也十分熟悉，。生产控制很容易，砼质量波动很小。这种集团式的经营在欧洲已经十分普遍。

　　（2）大多数砼公司负责现场砼施工。这里有两种执行方式，一种是有自己公司的施工队伍，在模板及钢筋施工完毕后进场负责施工；另一种是只负责指导现场砼施工，但仍然要对砼工程质量负全责。这种一竿子到底的生产方式虽然责任重大，但由于原材料质量有保证，每一个工序都在掌握之中，科技和资料水平又到位，生产起来反而十分轻松，而且监督方式也十分简单。国家的标准作为法规已经不是最重要的了，与用户之间的协议与合同往往比国家标准更高，更重要。

　　作者同时总结了它们的发展过程：

　　欧美国家20世纪80年代末以来，出现了一个越来越频繁地使用的新型产业概念：“混凝土工业”（Concrete Industry），用来表达混凝土工业一体化的思想，和混凝土工业界实际上正在进行的一体化进程，笔者在此愿进一步强调，这并不是某些国家根据自己的国情而推动的政策或者仅仅是一种潮流，而是世界建筑工程界为了顺应社会进步、技术发展而正在经历的一场普遍性的变革。这场变革的特点是：形成一个从工程混凝土所用原材料的生产到混凝土生产再到砼施工一体化的企业集团，称之为混凝土工业。他们面向社会承接建设工程中的混凝土工程和制品的全部过程，他们有自己的水泥生产，砂石骨料生产，外加剂生产等基地，（这些基地也可以向外供应产品）。因此，他们是一体化的混凝土生产企业。这样的企业技术上的最大优势是生产十分稳定，从而保证了建设工程和产品的高质量。其次，市场竞争的优势也十分明显。独立的、分离的混凝土预拌公司和无所不包的建筑公司无法与之竞争。

　　国外的混凝土企业集团是通过兼并来形成的。兼并的主体是企业中的强者，他们可能是水泥企业，也可能是其它企业。下面展示混凝土工业的结构。

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　　现在问题是，这些体制和产业结构是否符合我国的国情？

　　2、我国建筑材料工业体制结构发展的过程

　　我国土木建筑工程领域一向以来都是由土木建筑工程公司负责结构材料（钢筋及混凝土）的加工和施工，在一个管理体制范围内完成整个结构工程的工作。建筑工程涉及的工种范围很广，其中的混凝土材料的加工（生产）和施工是工作量最大，战线最长的工作。为了降低成本，建筑公司大多在工地现场搅拌加工混凝土。生产效率低下，无法使用高强和高工作性能的混凝土，环境（噪音）污染，现场占地多，交通混乱一直是这种生产方式的缺点。但是加工成本低亷，合理和不合理的利润空间大，施工工序的利润空间更大，巨大的利益促使建筑公司始终不愿意放弃这项工程，也成为至今一些地区推行商品混凝土的最大阻力。直到７０年代后期，为了提高生产效率和加工高等级混凝土的需要，国内的建筑部门开始建立企业内部的预拌混凝土的工厂，供应本公司的内部的需要。７０年代末８０年代初，这些预拌工厂大量出现，生产的混凝土开始交换到其它公司的工地，我国开始进入预拌混凝土时代。当时所有预拌混凝土都是建筑部门自己生产的，大部分产品由自己应用，因此还不是商品混凝土。直到８０年代后期，建筑公司生产预拌混凝土已经大量进入市场，并且开始出现社会投资建立的纯粹为了供应市场的混凝土搅拌站，我国才开始有真正意义上的商品混凝土。我国大规模的商品混凝土产业出现于９０年代初期，大量搅拌站脱离建筑部门的背景，全部产品进入市场。形成一个独立于建筑部门的产业。直至９０年代后期，这个产业在东部和中部大中城市，出现饱和的态势。与欧美日本行业出现于６０年代，饱和于７０年代相比较，我国晚了２０年。

　　这个产业出现以后，很快就以其提高建筑工程生产效率、提高混凝土质量和等级、降低污染和建立文明的施工环境、以及混凝土质量比较易于监督等优点而迅速占领市场。也为我国建筑工程施工的现代化、专业化、高技术化创造了优良的环境。这一点已经没有异议。

　　但是，我国历史原因形成的建筑材料工业和建筑工业状况与体制仍然没有根本性的改变。主要表现在：

　　（１）混凝土主要原材料的水泥工业虽然已经从小型地方（立窑）水泥为主体过渡到大中型新法回转窑水泥占据３０％～４０％的局面，但是我国水泥质量（实物质量及其稳定性和水泥的施工性能）的落后面貌根本上改变的时刻还没有到来。

　　（２）我国混凝土使用的砂石原材料行业还没有达到产业化的水平，砂石至今还不能作为产品来纳入管理，生产砂石的大多数工艺和设备原始落后，生产规模也过小，质量不稳定或难以控制，使得砂石已经成为现代混凝土生产水平的最大障碍。

　　（３）我国混凝土外加剂行业获得迅猛的发展，一般外加剂的生产能力和质量水平能够满足目前的要求。但是由于外加剂行业的多头管理，准入门槛设置过低，甚至没有门槛，企业科技水平不高，良莠不齐的现象十分严重。

　　（４）我国混凝土目前能够普遍使用的掺合料只有粉煤灰，磨细矿渣粉由于产量少，未能大量使用。作为混凝土重要的掺合料，粉煤灰虽然有国家标准和部门的监管，价格早已不菲，但是至今没有具备产品的品格。由于供应紧张，来源复杂，实际质量普遍不高等因素，混凝土生产难以控制，往往成为混凝土质量事故的一个源头。使得用户和业主方难以放心。

　　（５）由于我国目前混凝土生产和施工从属于两个不同企业和部门，更加上建筑部门体制性（层层承包）的因素，混凝土生产和施工的利益对立与矛盾经常成为影响工程质量的重要因素。

　　（６）上述的建材各种产品和建筑部门分属不同的行业管理部门，利益不同，政出多门，不同部门之间难于进行顺畅的沟通和合作。也是造成混凝土工程难以顺利管理的重要原因。

　　3、结合我国国情的思考

　　作者认为，混凝土工业一体化也应当是中国混凝土工业的发展方向。其理由是：

　　（1）这种企业结构和管理模式真正符合混凝土生产的规律。即把工程混凝土作为一种材料来对待，来生产，来管理，专业性很强，因此才有可能生产出质量最优良的混凝土。

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　　（2）这种生产体制下进行的工程施工，生产效率最高，成本最低，最有市场竞争力，因此，生命力最强。

　　（3）这种生产方式简化了很多市场和政府监管的环节，但实际上又强化了企业的内部管理，因为每一个中间产品（水泥、砂石、外加剂、掺合料）均由企业内部制订的企业标准监管，这些标准在国家标准及法律的控制之下，但又比国家标准更严格，否则就没有竞争力。国家的监督部门重点监管的是其最终产品——混凝土工程的质量，把监管其中间产品的质量作为一种手段，而且这些中间产品的质量标准有一些是由生产方与工程承包商或投资商通过协商来解决的，全部都由合同、协议书形式成为工程文件固定下来，政府只起监督作用。因此，工程质量既得到有效的监管，又大大简化了互相重叠的监管的体系。国家的监管似乎比较宽松，但市场和法律的监管力度十分巨大。

　　由此看来，东莞市商品混凝土产业的发展方向不应该再是数量上，生产能力上的增加，而是产业结构上，管理体制上的调整和改革。政府应当大力促进和鼓励。混凝土产业的兼并，调整，去弱留强。同时，更应鼓励混凝土产业向上游（原材料）产业发展，从而成为初步意义上的混凝土工业。然后，在第二阶段，在有条件以后，通过适当的手段促进混凝土产业向下游（混凝土施工）方向发展，把工程的混凝土（钢筋部分除外）的施工承包下来，从而完整地形成一个混凝土工业体系。在混凝土工程的管理方面，首先要加强和完善工程招标的制度，其中重点突出混凝土企业的信誉在投标中的作用。政府对具体工程的监管力度可以逐渐放宽，而由企业化的工程质量监督部门执行混凝土工程质量、混凝土所用原材料的质量的监督和混凝土工程验收时的监督和委托检测的工作。在工程承包方委托时也可以负责混凝土工程的全程监督，政府的建设工程管理部门只作调整，仲裁，政策制订和企业及工程督导的作用。企业化的建设工程质量监督机构应当有多个，形成竞争，以提供社会选择，而不应当形成垄断局面。工程投资方及承包方可以选择和委托不同的监督机构，甚至选择外来的监督机构监督工程。经过这样的改革以后，混凝土企业的资质管理工作实际上已经可有可无。但在此之前，政府指导之下的企业资质管理还是有必要的。但必须与企业化的工程质量监督机构和市场化的监督结合起来，由他们提供必要的历史资料和企业审查资料，由政府的相关人员（督导员）审查合格后给予资质审查合格证书。

　　4、对改革东莞市混凝土产业管理的建议

　　（１）混凝土搅拌站资质管理

　　建设部2001年4月颁布的《建筑业企业资质管理规定》（建87号令）和《预拌商品混凝土专业企业资质等级标准》中，规定了混凝土公司属于专业承包序列，设置二、三两个等级预拌商品混凝土搅拌站。对每个等级搅拌站规定了生产、技术和经济的基本条件。包括注册资本、净资产、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件等。与此同时，该规定还提出了每个等级可承担的工程范围：二级站可生产各种强度等级的混凝土和特种混凝土。，三级企业可生产强度等级C60及以下的混凝土。

　　由此可见，建设部的规定着重的是建站时申请资质的基本条件。对于企业的生产业绩没有作明确的要求，需要主管部门在实践中总结并加以补充。对于新加盟企业，规定了其资质等级按照最低等级核定，并设一年的暂定期。但没有规定暂定期后如何定级，如果暂定期发生不能定级的违规行为，如何处理，都没有作具体规定。也需要做一些补充。更加重要的是，这种规定方法对我国混凝土行业正在兴起阶段是必要的。但只是最低要求，或者说设置的门槛较低。经过几年来行业的发展，我国中东部大中城市的商品混凝土行业已经在数量上达到饱和或过饱和，甚至是严重超饱和。市场运作已经比较成熟，市场竞争激烈或者非常激烈。对于企业资质的理解和要求已经大大超越上述条件。因此企业资质应该适合目前社会和市场发展的需要，应该是企业生产能力和业绩的综合反映。同时能够促进行业的健康和可持续发展。多年的经验已经证明，混凝土行业如果设置的门槛过低，势必引起发展速度过快，管理和监督不容易完善，行业内竞争过于激烈，对本行业的健康发展不利。因此，东莞市完全有必要在建设部的规定基础上作补充。包括资质等级条件的补充和延伸，分级规定的补充，企业生产业绩评定内容的补充，不同等级企业可以承担的工程范围的补充等。

　　在砼搅拌站的资质管理方面，目前应该认真贯彻建设部的《资质规定》，在原有的基础上进行更深入的、具体化的管理。具体建议如下：

　　新建拌站的审批及已建站的资质审核中，应当补充如下门槛条件和要求：

　　1)硬件条件

　　人员条件除了必须满足《等级标准》中的二或三等级的要求外，财务经理、技术负责人和财务负责人都必须全职(而非兼职)在该搅拌站工作。如果一公司多站，上述条件应指每个搅拌站而非公司。

　　新建搅拌站生产规模不宜过大。每个站标准年生产能力应在30万米3以下，或一个搅拌站不超过两个搅拌楼（两台搅拌机）。搅拌机容量不宜超过3米3。

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　　砼搅拌站的实验室应该有5个以上专（全）职工作人员。他们当中，从事过砼生产和砼试验的初级职称以上专业技术人员不能少于2个。实验室工作包括原材料和砼试验、配方设计、日常生产控制、工地施工技术协调等。

　　实验室的设备条件必须齐备，可以完成全套砼配方试验和各种原材料的全套检验工作。具有合乎技术要求面积达标的标准养护条件。所有计量设备均经过国家计量部门的年度检验合格。

　　搅拌楼的生产设备中，原材料（水泥、砂、石、外加剂、掺合料、搅拌用水等）计量设备必须每年经过指定计量部门的检验合格并发给合格证书。

　　新建拌站的工艺设计中应该有足够正常生产四天以上储存量的水泥、粉煤灰、矿渣、外加剂的储存库和相应的专用的配套的计量设备。掺合料应当有两个品种同时使用的可能。砂石集料储存量应满足正常生产砼六天以上的要求

　　必须具备站内污水处理和过滤水及滤渣循环使用的生产设施。

　　2)软件要求

　　报建新的搅拌站必须有准确而详尽的当地市场调查和分析报告，表明确实存在市场空间，不会导致过度竞争。报告要通过政府经济计划部门及行业专家的审核。严格按照适度鼓励竞争，但不导致过度竞争的原则和布点更趋合理，资质更加优良的原则选定审批；

　　所有搅拌站应该与具有一定生产规模的、资质合格的混凝土原材料生产厂建立长期的，相对固定的供应关系。具体是：一个搅拌站与一个日产2500吨以上的水泥厂或粉磨站，与一个具有母体生产能力的外加剂生产厂，与不超过二个年产超过50万米3的采石场和一个超过年产30万米3的专业采砂队（公司）签订一年以上的购销合同。所有供应厂必须有营业执照和资质证书，所有产品必须有检验合格证书。

　　对于混凝土企业的产能与市场发展相协调的问题，是政府审批新建企业的重要原则。按照适度鼓励竞争，但不导致过度竞争的原则，一个行政区划（镇、区）商品混凝土企业的标准生产能力，不应超过本地区最近两年内市场对混凝土最大需求量的５０％。

　　已建的砼搅拌站的资质管理和升降级问题

　　建设部的《资质等级标准》中规定了混凝土企业二、三两级别的制度，两个等级的差别主要是生产能力和规模。并没有把生产管理水平和业绩包括进去。因此，三级企业如何提升为二级，除了扩大规模，没有其它方法。另外，对于新建站，一年暂定期如何管理，以后如何定级，也缺乏明确规定。对于二级企业的将来发展方向，没有给予一些鼓励性的规定。作为全国经济发展龙头的东莞市，工程建设的水平已经到了一定的高度，应该在执行上述《资质规定》《资质等级标准》的基础上，加入地方性的内容。同时应明确，资质等级主要应该是企业的生产水平和业绩，其次才是生产规模。实际上不宜单纯以生产规模确定级别，否则会引起盲目的追求扩大生产规模，这是不符合这个行业的可持续发展的规律的。

　　本研究建议按照生产能力和生产水平（实绩）结合的方法充实这个《资质规定》，对于新建站的一年暂定期，无论其规模的大小，可以明确指定为“准三级企业（站）”，这个类别同时适用于出现了重大生产事故和责任事故的企业。它们经过半年至一年试生产的检验和整顿后，可以经过审查进入（或从回）上一级级别。但是准三级企业站在试产期间或整改合格之前应该不允许承接重要工程。

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　　二级企业（站）应在工艺设计、生产能力和人员、设备的配置上同时满足《规定》的要求和上述硬件的要求，并且应该具备以下条件：三年以上供应商品混凝土的历史；已经在承接工程中供应C６０以上等级混凝土或自流平自密实混凝土或轻质高强混凝土或纤维增强与改性混凝土等５００米３以上；近二年内承担的混凝土工程没有出现任何验收不合格的重大事故，优等工程的占有率应在50%以上；并且在用户和工程监理、检测方中信誉良好，获得普遍好评。符合上述条件的具有一个以上搅拌站的公司，只要所属每个搅拌站都达到上述所有要求的，亦可以定为二级企业。

　　三级企业（站）在工艺设计、生产能力和人员、设备的配置上需同时满足《规定》和上述硬件的要求，且要经过一年的试生产，其产品和工程质量验收合格，在用户和工程监理、检测三方中没有重大投诉案例，经过市建委组织相关部门评审以后可以获得。生产规模没有达到二级要求的企业，亦评为为三级企业。

　　同时应该留下一级站的奋斗方向给将来条件成熟时评出。即使一级企业需要经过上级专管部门的严格审评才能确定，数量很有限，但是也给企业一个发展的机会和奋斗的方向。

　　由此看来，资质等级的最重要依据是企业的业绩，这些砼搅拌站的资质等级应当成为工程招投标的重要参考依据。

　　（２）商品砼市场调控与管理的问题

　　商品砼虽然是一个新兴的产业，存在很多的新问题，但是，它是从建筑市场分化、独立出来的，是建筑大市场的一个部分。既要看到它的独立性和对建筑市场的影响力，又要把它作为建筑市场的一分子来对待。它的独立性在于，它不能再附属于建筑部门作为建筑施工的一个环节，因为它有比建筑施工更重要的工作要完成，而且必须独立出来接受社会的监督。但它与建筑施工又必须成为一个整体，才能保证工程顺利、高质量地完成。在市场管理上，首先，它应当而又必须作为一个独立的建设部门参予市场的竞争，同时接受社会各方（政府质监部门，项目甲、乙方以及用户）的监督。每一个工程招、投标的程序及建设协议书合同的签署都必须有砼公司（拌站）的参与，作为重要的材料供应方（丙方）参与招、投标及合同的签署，承担它应当承担的责任。

　　第二、作为建设工程的参与方。签约各方必须把砼公司及拌站所应当承担的责任、义务及权利在建设合同书中详细列明，即砼公司和拌站对建设工程的进展及质量负有不可推缷的责任。但必须指出，目前的体制又确定了砼工程是由建筑施工部门以及砼公司共同完成的，因此在工程进展及质量应当双方共同负责。建设合同书中要划清各自的权责范围。

　　第三，作为政府建设主管部门，对商品砼的生产有宏观调控和监督的作用。宏观调控的功能不仅体现在建站的审批和评审上，而且体现在市场的调控和监督上。后者有各种各样的做法，可以制订地方性的规范和要求，规范商品砼的技术行为；也可以建立砼（及其主它重要建筑材料）的市场管理机构（可以称之为砼市场），给社会提供砼工程招、投标及签订合同的场所。还可以制订价格政策，保护各方的利益，但是，主要的市场行为应当由建设项目的各方自己去完成，政府不应当干预。例如砼工程质量的要求，应当由有关各方参照国家和地方的标准及规范在签订协议书（合同）中规定，政府部门只起在监督作用。

　　目前情况下，我们建议，东莞市应该建立商品混凝土交易市场（可以作为建筑材料市场的一部分），为商品混凝土的交易及招投标提供一个规范的运作场所；同时，行业协会可以在每个生产季节提出一个指导性的或引导性的商品混凝土价格，供交易双方参考。该市场可以由商品混凝土协会来作日常管理，但政策由市建建委制定。

　　第四，政府的市场监督作用，在于培育公平竞争的环境和气氛，减少和抑制在市场的控制和招、投标时的不公平行为，例如部门的保护行为和腐败行为，哄抬或压抑价格的行为，等。这方面可以用制订法规及鼓励媒体监督的办法来解决。

　　（３）混凝土搅拌站生产管理的问题

　　1）按照国际上通行的规矩，根据向用户负责的原则，混凝土搅拌站在向用户供应混凝土的同时，有向用户提供该混凝土的配合比，并且报告所用的原材料的义务。这在国外早已是一件很普通的事情，但是目前在国内还不十分普遍。很多搅拌站认为这是自己内部掌握的事情，是商业秘密。他们认为只要提供的混凝土合乎要求就可以了，不必向用户公开自己的“秘密”。其实这是错误的。混凝土质量是关乎人民生命财产的大事，既然它已经商品化，要接受社会的监督，就必须接受用户对其生产全过程的监督。因此，所用原材料及配合比公开，是搅拌站向用户负责的表现，是一种社会的义务。

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　　我们目前商品砼公司（拌站）有一个市场竞争的问题，因此配合比的设计和执行就被认为是一种商业秘密，这是目前最大的障碍。另一个障碍就是，为了获取最大的效益，某些公司（站）在执行配合比时打了折扣，例如用较多的粉煤灰甚至劣质灰，或者用了别的水泥，因此不便公开自己的配合比。由此看来，必须有一个强制执行的过程。必须认识到，对用户和社会负责是混凝土企业经营的最高准则，在配合比和所用原材料上的竞争是低水平的竞争，服务的质量和经营的信誉才是真正的竞争。

　　2）目前商品砼管理中的最大难点，应该是砼生产与砼施工双方的统一管理和监督的问题。因为目前搅拌站生产的砼运送到工地以后必须由建筑施工部门负责施工，在工地上进行材料的交接和验收。除了双方共同作坍落度试验及共同留样作强度试验外，一切施工过程及施工质量全部由施工部门负责。这种体制存在着很大的弊病。它把一个完整的材料制作过程人为地分成了两个阶段，由不同管理系统的人去分别完成。混凝土材料的生产已经接受了用户和质监部门监督，但砼施工却透明度很低，是一个实际上缺乏监督的生产环节，其生产技术水平有时没有充分的保证，也缺乏完整的规程来规范它。因此两个环节之间产生矛盾是经常的事情。目前大量砼的质量问题就是在这种难以分清责任的情况下产生并且不了了之。这是一个严重的问题。当然并不能说，目前的质量事故主要是由施工造成的，但是，两个环节之间的配合和统一管理却是必须解决的大问题。

　　由此可见，砼产业商品化带来的最大好处是砼材料的生产过程接受了社会的监督，但这种监督只进行了一半。我们大部分人的观念仍然是，“砼施工并不重要，没有什么可以监管的”，推而广之，“砼的生产也不需要高技术，只是一个简单的设计和加工过程”。因此，我们在这样一个极其重大的问题上经常遭受到了沉重的报复。

　　国外先进的经验是把砼生产和施工统一起来，统归砼公司负责。同时，砼工程的质量也统归砼公司负责，并接受社会的监督。我国能否这样实行呢？如果目前还做不到，又应如何统一管理砼生产与施工的两大环节呢？这是十分值得思考的课题。