"组合拳"调控再促墙体材料产业转型

　　人类历史上规模空前的城市化运动正在我国展开。2005年年底，浙江省城市化水平已达54%，全省762个城镇建成区面积与2000年相比扩大了76%.大规模的建设需要大量的墙体材料。我们应该发展什么样的墙体材料产业？

　　7月26日，浙江省第十届人民代表大会常务委员会第33次会议再次审议并通过《浙江省发展新型墙体材料条例》。由浙江省新墙办提供初稿，省经贸委修改报送，省政府法制办审核，省政府常务会议通过，提请省人大常委会第32次、第33次会议批准。从起草至完成，历时近2年时间，经过数十次易稿，《条例》由原5章42条修改为无章节32条，并于2008年1月1日起执行。《条例》运用“组合拳”调控引导产业转型，以法律法规调节墙体材料生产和消费，进而从法律上保障新型墙体材料产业的健康发展。

　　立法保障行业发展改革开放以来，浙江建筑市场鼎盛，拉动了墙体材料的巨大市场需求。由于发展的需要和认识的不足，墙体材料行业在快速发展的同时，也使我们付出了巨大的资源和环境代价。保护稀缺的耕地、脆弱的生态环境，发展节能利废、功能完善的新型墙材产业，迫切需要在行业管理体制、管理模式、调控手段等方面制定一部相应的法规加以引导和规范。

　　考察近20年来，国务院和浙江省人民政府一系列关于发展新型墙体材料的政策，其中发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会，又好又快发展和统筹协调发展等都是对科学发展观的深化和细化。当全面协调可持续的科学发展观成为统领经济社会发展全局之际，也正是墙体材料行业提高资源利用效益、走资源循环利用道路之时，机遇难得。

　　浙江省人大副主任卢文舸指出，贯彻科学发展观，发展循环经济，在地方立法工作中就要成熟一项抓一项。确立发展新型墙体材料立法项目，就会从单项立法上来促进循环经济发展。

　　浙江省人大财经委副主任陈积民在省内调研时说，墙体材料改革工作在40多年前就开始了，难度很大。现在经济社会发展很快，新型墙材的使用量也在增加，但我们要加快这个过程，发展新型墙材是方向，淘汰黏土砖已经很急迫。

　　浙江省经贸委《<浙江省新型墙体材料促进条例>可行性方案》也强调，大力发展新型墙体材料是发展循环经济的重要内容，是实施墙体材料行业可持续发展、落实科学发展观的具体体现，而加快地方立法是这一工作的重中之重。

　　正是基于上述考虑，2005年年底，浙江省第十届人大常委会第47次主任会议研究决定，将《条例》由二类立法调整为一类立法项目，加快立法进程。

　　“非黏土化”促行业转型改革开放近30年来，浙江由一个欠发达的农业省份发展成为一个工业大省、经济强省，成为奔向现代化的富裕省份。“创业富民、创新强省”，这是浙江省委、省政府从实际出发，为建设惠及全省人民的小康社会，为继续走在全国前列而作出的战略选择。

　　如今，《条例》按照浙江经济社会发展的要求，把发展现代化的、新型工业化的墙体材料产业作为主攻方向，再促产业转型。

　　近20年来，浙江对限制淘汰的墙体材料产品和新型墙体材料概念的界定不断调整。1992年，浙江首次提出限制实心黏土砖的使用，明确除实心黏土砖之外的都是新型墙体材料，正式启动了新一轮墙体材料改革工作。1997年，浙江提出禁止使用实心黏土砖，空心黏土砖视同新型墙体材料，把资源使用减量化纳入发展视野之中。

　　2004年，浙江G D P 总量历史性地跃上万亿元台阶，同年浙江不再把空心黏土砖视同新型墙体材料，提出新型墙体材料“非黏土化”的新概念，突出了资源更替和产业转型的要求。

　　2004年确立“非黏土化”概念后，业内执行情况较好，但利用河道淤泥、建筑废弃土、粉煤灰的烧结黏土砖仍被认定为新型墙体材料，“非黏土化”尚不彻底。尽管如此，在《条例》起草之初，国内和行业内对什么是新型墙体材料，并没有统一的定义。浙江“非黏土化”概念的提出，涉及资源有效利用，涉及产业发展方向。

　　《条例》调研中，各方对新型墙体材料的概念界定给予了高度的关注。有的认为不能完全排除黏土的概念，“非黏土化”难以在全省实施；一些现有黏土砖生产业主提出，利用城市建设中的废弃土、平整土地和山地的废弃土生产烧结砖，是资源利用的一个方面，应予支持；一家粉煤灰烧结砖企业说，企业投资了几千万元建设了利用海淤泥和建筑废弃土的烧结砖生产线，技改后又大量掺加发电厂废弃的粉煤灰，产品的资源利用效率很高，属于新型墙体材料。

　　“非黏土化”既是针对浙江土地资源稀缺的现状，也是针对产业工艺技术装备现状提出的。发达国家已经利用其他资源和废弃资源替代黏土原料，而我们正处在工业化高速发展阶段，烧砖能耗很高，采掘黏土破坏耕地严重，资源更替和减量化的潜力很大，在特别重视资源高效利用和节约使用的同时，资源更替也必将迫使全行业改善生产装备，提高工艺技术水平。

　　浙江的实践表明，“非黏土化”的导向是正确的，短短的几年，新型墙材产业结构发生了很大变化，黏土类产品产量下降很快，非黏土类和其他资源的综合利用水平大大提高，一批高档次、高质量、先进工艺技术装备的生产企业建成投产。《条例》的“非黏土化”概念是严谨的，一方面将含有黏土原料的墙材产品不列入新型墙材的范畴，另一方面鼓励现有黏土砖厂综合利用江河湖淤泥和建筑废弃土。“非黏土化”符合浙江实际，解决了资源的开发利用和更替，找准了墙体材料产业转变经济增长方式、提高发展质量的切入点。

　　扶持资金引导行业健康发展《条例》起草名称原为新型墙体材料促进条例，但“促进”显得有些“软”，改“促进”为“发展”，目的是起草一部发展的《条例》。

　　发展是主基调。《条例》规定了遵循技术创新、资源综合利用、节能环保和因地制宜的原则，把政府干预和激励与市场资源配置有机结合，调动各行各业各类投资主体的积极性，激励他们投资新型墙体材料，促进行业发展。

　　政府的政策干预是必要的，是现行市场条件下调控产业发展的重要手段。新型墙体材料在资源合理开发有效利用方面，因原材料成本、生产成本、使用技术比传统黏土砖物化劳动多，产品销售价格上不占优势，难以在市场中自行发展，但其节约资源、保护耕地、保护环境的公益性特点及综合经济效益的发挥需要加以扶持发展。

　　政府的干预体现在设立强制使用机制。规定财政拨款或者补贴的建设项目和国家投资的生产性建设项目，其建筑工程应当使用新型墙体材料。城市规划区内的建筑工程属于框架（含框剪、剪力墙、筒体等）结构的，应当使用新型墙体材料。政府调控成为法定的义务和责任，使得在大范围内推广使用新型墙材成了实实在在的措施。

　　《条例》起草时，探讨在设区市的新建建筑非承重墙体，或在一定规模的成片开发的建筑项目中规定使用新型墙材，都因各地经济社会发展不平衡，难以取得一致意见而放弃。为此，在《条例》修改过程中，多方征求意见，提出了在非承重砌体体系中强制使用的方案，把强制使用的范围由特定城市和特定部位改为在特定的建筑体系中，从而解决了大面积推广的难题。

　　《条例》起草中对扶植发展的政策措施的安排，基本延续由各级政府直接以贴息和补助的形式对生产企业和建设项目支持的模式，缺少宏观导向和对关键技术研发的支持。为此，经修改，《条例》对激励性政策作出了比较具体的规定，明确发展的措施有：由各级政府发布发展新型墙体材料规划；由省级墙体材料行政管理部门确定和公布产品目录；县级以上政府安排资金扶持新型墙体材料生产项目、应用试点或者示范工程，以及新产品、新工艺、新设备的研究开发与推广使用；对新型墙体材料产品实行税收优惠。

　　县级以上政府设立的扶持资金，是在专项基金之外由政府安排的财政性资金，增加了政府资金投入的新渠道。在继续执行国家对新型墙材生产减半征收增值税的同时，新增对生产企业科技创新费用实施税前扣除的优惠政策。通过政府投入少量资金，通过新型墙材税收优惠，通过把新产品、新工艺、新设备研究开发，支持生产和应用标准的研究制定列入专项基金扶持范围，形成发展新型墙材的资金引导氛围。

　　对于地方新型墙材供给能否满足市场需求和应用技术能否跟上的担心，《条例》对空心黏土砖逐步退出市场留有一定的空间，作为过渡，允许农村建筑使用空心黏土砖，鼓励农村建筑工程使用新型墙体材料。统计资料表明，浙江全省新型墙材生产能力已经能满足市场，现在未能满负荷生产。

　　设立黏土砖生产企业退出机制。规定黏土砖生产企业按照规定关闭或者转产新型墙体材料和其他产品的，由所在地县级以上人民政府依法给予补偿。补偿的具体办法，由省财政行政管理部门会同省墙体材料、国土资源行政管理部门制定，报省人民政府批准后实施。目前省级关停淘汰黏土砖资金补偿方案基本确定，资金渠道基本落实，有望在年内实施。

　　《条例》制定立足资源合理利用浙江省人大财经委认为：“禁止生产使用黏土砖和发展新型墙材是一个问题的两个方面，禁止的同时为新型墙材推广和使用创造了有利条件，发展的同时加速了黏土砖的替代和淘汰，二者互为促进”。

　　《条例》对淘汰落后产品机制的强化，主要体现在一系列的制度设定中。

　　建立抑制资源浪费的控制制度。《条例》规定，浙江省行政区域内禁止生产和使用实心黏土砖；城市规划区内禁止生产空心黏土砖；禁止新建、扩建空心黏土砖生产项目。县级以上墙体材料行政管理部门根据区域资源状况，制定新型墙材发展规划和黏土砖总量控制计划。对现有的空心黏土砖生产企业，不得新增黏土资源采矿许可。

　　建立循环利用废弃资源机制。《条例》规定，鼓励现有空心黏土砖生产企业利用江河湖淤泥、建筑废弃土等资源生产空心黏土砖。提倡农村建筑工程使用新型墙体材料。充分合理利用废弃黏土，提高资源利用效益。

　　建立使用监管机制。《条例》规定，建筑工程设计单位在设计建筑工程时，应当根据国家和本省新型墙体材料的建筑应用设计标准及本条例规定，采用新型墙体材料。施工图设计文件审查机构应当对施工图设计文件中使用新型墙体材料的内容进行审查，不符合规定的，不得通过审查。建筑工程施工单位应当按照施工图设计文件使用新型墙体材料。确需变更的，应当经原施工图设计文件的设计单位和审查机构同意。建筑工程监理单位应当按照施工图设计文件的要求，对工程施工中使用新型墙体材料情况进行监理。建设行政管理部门应当加强对建筑工程使用新型墙体材料情况的监督，依法查处违法设计、施工、监理的行为。

　　据了解，浙江在全省范围内强制实施禁止生产和使用实心黏土砖、在城市规划区内禁止生产空心黏土砖的措施，在全国各省、区中是第一个省份，调控力度确实很大。省政府第87次常务会议审议时，政府领导热议《条例（草案）》，给予支持和肯定。省长吕祖善明确表示，不仅仅是实心黏土砖要禁止生产使用，城市的空心黏土砖生产也要在短期内禁止掉，农村空心黏土砖生产的禁止范围和期限应作出安排。

　　法正机构明确职责权限《条例》起草中，机构设置是引起各方关注的热点。

　　立法调研会上，长兴一家新型墙材企业说：“新型墙体材料发展艰难，要加大法规调控，管理机构才能依法执行。现在墙改机构工作难度大，看到了问题无权管，有权管的部门又不管，只能是协调协调。”经政府机构改革，发展新型墙材工作职能不仅在行政管理部门间发生转移，而且大多数工作机构从行政管理部门中划出，设立为单独建制的事业单位，但其承担的行政管理工作并未发生变化。实践中机构性质与职能不符、事权与责任脱节、监管职能与行政处罚脱节等问题依然存在，远未达到机构设置合理、科学、高效的要求。由于历史的原因，市、县墙体材料行政管理职能分别设置在不同的部门，有些工作机构还属临时性质，关系不顺的情况时有出现，加上墙改工作机构的层级和事业单位的性质等原因，协调难度大。

　　《条例》起草中对墙改工作机构按照管理公共事务的要求，以强化职能、权责一致的原则加以确立。强调各级政府“依法设立”工作机构，管理经费纳入同级财政预算。尊重历史，《条例》未对各级政府设置的工作机构的隶属关系作统一调整。权责一致是规范工作机构职能的基本要求，也是工作机构履行职责的必要条件。《条例》明确，依法设立的发展新型墙体材料工作机构具体负责发展新型墙体材料工作，对行政处罚权的安排以行政管理部门委托工作机构实施的形式给予解决。

　　《条例》科学严谨，创新务实，既顾及了历史和现实，又着眼于发展和未来，既加大调控墙材产业发展的力度，又着眼加强规范管理，是一部内容比较全面、政策比较新颖、措施比较有力的法规。

　　有了这样一部好的墙改法规，还需要各级政府部门和墙改机构学习好、贯彻好、宣传好、实施好，要依法行政、执法必严。正如浙江省人大常委会法工委主任丁祖年所说的那样，新型墙材生产使用难度大，不仅表现在市场调节的失衡，也表现在各界对新型墙材有益于社会发展、经济建设、改善居住质量缺乏了解和信任。要打破使用黏土砖的传统观念，更好地推广新型墙材，需要加强宣传，增强公众使用新型墙材、保护土地资源和生态环境意识，让全社会都来认识、理解和支持墙改工作的开展。