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完善排污权出让收入管理 以市场机制推动环保事业
2015/08/07 10:28
来源：中国经济时报 黄俊溢
政策法规的执行少不了严格的落实征收制度，这将有利于强化污染企业实行末端治理，企业通过实现减排获得经济效益和未来发展空间，主观动力的增加将促使企业在环保方面更加规范自己的行为，也可解决我国环境容量资源长期无价和低价使用的问题。......
日前，财政部、环保部、国家发展改革委联合发布《排污权出让收入管理暂行办法》（以下简称《办法》），主要针对政府排污权出让方式、征收方式及标准、征收用途、征收政策违规后果等方面做了详细规定。
排污交易权市场渐具规模
当前，生态文明建设、环境污染治理已经上升到国家战略的层面，而这同时也对完善和创新环境政策提出了要求，此次出台的《办法》就是对前期相关政策的进一步细化和完善，将市场机制引入环境保护中，有利于推动污染物减排目标的实现，同时对我国排污交易中存在的问题进行规范，将促进健全环境资源有偿使用制度，逐步构建全面系统的环境保护新机制。
排污交易制度正是通过发挥市场机制作用，以此有效控制环境污染的新型环境经济政策，具体而言，它是指在一定区域内污染物排放总量不超过允许排放量前提下，内部各污染源之间通过货币交换方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境目的。
通过排污权交易，治污从政府强制行为变为企业自觉市场行为，其交易也从政府与企业行政交易变成市场经济交易。
在我国，排污交易权引入时间较晚，但近几年在政策的推动下发展速度很快，排污交易市场已初步建立。
据了解，2007年以来，国务院有关部门已组织天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展了排污权有偿使用和交易试点。从交易额来看，截至2013年底11个试点省份排污权有偿使用和交易金额累计近40亿元，其中有偿使用资金、交易金额分别为20亿元左右，并由初期的政府储备出让为主逐步过渡到企业间自主交易为主，可见，市场机制的引入成功改变了排污企业的支付和收益模式，为环境保护的市场化探索出了一条有效途径。
在政策方面，2014年8月《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》出台，提出到2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权的初次核定，到2017年试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。由此可见，未来我国排污权交易必将逐步兴起，这也是以市场机制推动节能减排、环境改善的重要举措。
完善制度规范激活市场力量
具体来看，《办法》指出，试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到企事业单位，不得突破总量控制上限。“排污权出让收入，是指政府以有偿出让方式配置排污权取得的收入，包括采取定额出让方式出让排污权收取的排污权使用费和通过公开拍卖等方式出让排污权取得的收入”。
在此基础上，《办法》也对排污权收入性质和管理做出界定，“排污权出让收入属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方财政预算管理”。《办法》同时明确，排污权出让收入的征收、使用和管理应当接受财政、价格、审计部门和上级环境保护部门的监督检查。
由此可见，上述规定明确了排污权转让收入必须专款专用，纳入一般公共预算，统筹用于污染防治等相关领域。
同时，《办法》对排污权出让方式进行规范：“试点地区地方人民政府采取定额出让或通过市场公开出让（包括拍卖、挂牌、协议等）方式出让排污权”、“对现有排污单位取得排污权，采取定额出让方式”、“对新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，以及现有排污单位为达到污染物排放总量控制要求新增排污权，通过市场公开出让方式”。
这是对现有和新建这两类主要的排污权出让对象，分别采取定额出让、市场公开两种方式，企业除了获取初始排污权之外，如需扩产则必须在市场上取得新的排污权容量，这正是排污权交易制度核心所在。与“排污收费”的污染控制办法相比，排污权交易制度体现的是一种“总量控制”的污染控制策略。即无论排污权在排污者之间如何交易，区域内排污总量是不会增加的，区域内环境质量不会有恶化的危险。
在征收标准方面，《办法》提出，由试点地区省级价格、财政、环境保护部门根据当地环境资源稀缺程度、经济发展水平、污染治理成本等因素确定；通过市场公开出让方式出让排污权的，出让底价由试点地区省级价格、财政、环境保护部门参照排污权使用费的征收标准确定。笔者认为，上述规定充分体现出各地在环境容量、总量控制及不同污染物排污权价值的差异性，有助于根据实际情况因地制宜地制定定价水平。
对于排污权出让的重要来源，《办法》第十七条提出，试点地区应当建立排污权储备制度，主要来自：“预留初始排污权；通过市场交易回购排污单位的富余排污权；政府投入资金进行污染治理形成的富余排污权”。同时提出，排污单位破产、关停、被取缔、迁出本行政区域或不再排放实行总量控制的污染物等原因，收回其无偿取得的排污权。
笔者认为，将储备排污权适时投放市场，意义在于调控排污权市场并重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设，这也将进一步活跃排污权交易市场。
为确保排污费转让收入收缴及时完整，《办法》指出：“排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限负责征收，任何单位和个人均不得违规对排污单位减免、缓征排污权出让收入，或者以先征后返、补贴等形式变相减免排污权出让收入”；“地方环境保护部门及委托的排污权交易机构要严格按规定范围、标准、时限或排污权交易合同约定征收和代征排污权出让收入，确保将排污权出让收入及时征缴到位”。同时明确，排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限负责征收。排污单位应当自接到排污权使用费缴纳通知单之日起7日内，缴纳排污权使用费。
政策法规的执行少不了严格的落实征收制度，这将有利于强化污染企业实行末端治理，企业通过实现减排获得经济效益和未来发展空间，主观动力的增加将促使企业在环保方面更加规范自己的行为，也可解决我国环境容量资源长期无价和低价使用的问题。加强对排污权出让收入进行规范管理，将促进完善环境资源有偿使用制度，充分发挥市场机制作用促进污染物减排。
编辑：武文博
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