地方先行　人事制度改革已上路

　　人事制度改革试水

　　10月13日，人力资源和社会保障部在其网站发布了中央机关及其直属机构2011年度考试录用公务员公告，明确规定在明年的考录工作中，除了继续加大招考有基础工作经验的考生比例外，中央公务员主管部门将积极探索从优秀工人、农民等生产一线人员中考录公务员的办法，并在海关、国税、铁路公安等直属机构县级以下职位进行试点。

　　与尚无明确线路图的政改相较，方向明确的人事制度改革已经悄然上路。

　　根据2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》规定，只要是中国公民，并符合学历要求、专业要求等就可以报考相应的公务员职位，在考生的身份和户籍等问题上并无要求，但在实际操作中，用户籍和身份对报考条件进行限制的情况时有发生。

　　“从目前的情况看，国家也是想先在一些部门进行试点，如果试点效果良好，才会大力推广开去。”汪玉凯对时代周报说，“但这次招考政策的调整，再次表明政府摒弃户籍和身份歧视的决心，并将这种决心制度化，这也与我国的人事改革的思路相一致。”

　　地方先行

　　公务员招考明确向一线工人和农民开放试点，在中央层面尚属首次，而在地方层面则是先行一步，且屡受好评。

　　1995年，当时的国家人事部决定在河北省进行破除地域界限和身份界限两个界限的试点，当年，河北使少量优秀工人、农民能够通过考试录用进入公务员队伍。而在1997年，山东省也首次允许农民报考乡镇国家公务员，章丘市有两位农民脱颖而出，当时只有高中学历的邢荣祖就是其中之一。

　　“一直以来就没有任何一项法律把农民排除在考公务员的范围之外，实际上，广大农村同样藏龙卧虎，国家公务员队伍同样需要优秀的农民来充实。”目前已经是章丘市纪委案件督察室主任的邢荣祖在接受媒体采访时说。

　　继1997年之后，到了2002年8月，山东省又宣布允许农民报考县级机关的公务员。随后，河北、四川等地又出台措施，推动优秀农村干部报考乡镇公务员工作。

　　“早在几年前，河北等省份在招录公务员时就有了这样的做法，国家认为这是正确的，对这些地方的方式给予了肯定，因此今年从中央部委中开始试点。”人保部直属的中国人事科学研究院副院长吴德贵日前对媒体表示。

　　就在国庆期间，广州市3100多名优秀村党组织书记、大学生村官和外来务工人员，参加了当地的街镇领导干部和基层公务员考试。“公务员招考试点录用工人、农民本来是好事，但我担心如果处理不好会让这个举措流于形式。”广州钢铁集团一名工作人员对时代周报记者说。

　　据其观察，为了凑足人数开考，广州市有关部门曾给某些单位下发文件，要求企业安排工人前去参加考试，“就我所了解的一个单位，一下子抽了几十人参加，然后被通知去考试。”上述工作人员说。

　　从工人成为公务员的路，显然并不好走。以乌鲁木齐铁路公安局招考的奎屯铁路公安分处车站派出所民警为例，该职务除了有大专以上学历、达到人民警察要求的体检和政审要求之外，还额外规定考生必须是“在奎屯铁路公安分处辖区内工作的乌鲁木齐铁路局劳动合同制工人，年龄30岁以下，具备铁路车务、机务、工务、电务、车辆等相关专业知识，曾被站段及以上单位评为先进工作者（生产者）、优秀共产党员、共青团员，或被评为全国铁路技术能手、全国技术能手等荣誉称号”。

　　这个略显苛刻的条件，虽然将一大批并不在当地铁路局工作的工人排除在外，但也与人保部要求“在海关、国税、铁路公安等直属机构县级以下职位进行试点”的要求相吻合。

　　改革线路

　　2009年底，中央印发《2010－2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，对今后10年深化干部人事制度改革作出了全面规划。明确提出要坚持和完善党政机关干部考试录用制度，改进考试考核方法。

　　这是我国在新世纪以来的第二个干部人事制度改革的纲领性文件。2000年《深化干部人事制度改革纲要》颁布实施以来，干部人事制度改革虽有诸多进展，但在新形势下，干部人事工作中一些深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，新情况新问题也不断出现。

　　“《规划纲要》针对选人、用人、管人过程中可能出现的诸多问题，列出改革重点突破项目，如果能够得到切实贯彻的话，会深刻地影响到未来我国官员选拔任用的管理制度。”汪玉凯说。

　　随后，《求是》杂志刊登中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮于2009年12月13日在“《贯彻落实干部人事制度改革规划纲要》座谈会”上的讲话全文。李源潮指出，要建立健全从基层一线遴选和培养党政领导干部的机制，促进形成重视基层的干部工作导向。除部分特殊职位外，中央和省级机关将逐步停止从没有两年以上基层工作经历的人员中招录公务员。

　　北京大学中国职业研究所所长陈宇表示，农民、工人可以参加“国考”无疑是中国组织人事工作的一大新亮点。公务员是为全体公民提供公共服务的人，他们最需要的是了解基层信息，而工人、农民长期扎根基层一线，最了解基层情况，对群众疾苦感同身受，有利于促进国家机关更好地服务民众。

　　据统计，目前我国中央国家机关局级领导干部中，高校应届毕业即进入机关工作的比例高达44.6%，而有县乡基层工作经历的仅占12.5%。有专家指出，长期下去，将有脱离实际、官僚化、机关化的危险。

　　新一轮的人事改革试图解决这个问题。据了解，2011年度国家公务员考试再次向有基层工作经验的考生倾斜，除部分特殊职位外，录用具有两年以上基层工作经历人员的比例将从2010年度的70%提高到85%以上。

　　汪玉凯认为，这一“门槛”的调高，对于调整公务员队伍结构和完善公务员素质有着积极影响，是对目前存在的国家公务员经历单一问题的弥补。

　　“同时又有利于引导和鼓励高校毕业生去往基层就业，一定程度上遏制了年轻人‘一心向上看’的趋势。”汪玉凯说，“现在的国家公务员有很大一个比例都是‘三门干部’，从家门到校门，出来就走入机关门，这让他们基本没有机会接触社会，即使下基层，也是以‘上层’身份调研，无法真正地了解基层。”

　　谋求分类管理

　　“从增强公务员的综合素质来看，对农民和工人的考录工作进行试点是值得肯定的，但是试点成功之后，一定要区别于实行《公务员法》之前所采取的推荐制度，不能再走强调思想表现、出身成分的老路。”中央民族大学法学教授熊文钊对时代周报记者说。

　　他认为，考试录取制度是2005年颁布的《公务员法》的核心制度之一，吸收包括农民和工人在内的各个阶层当公务员本身就是一个平等的表现。

　　“我们不应该限制它，也不适宜过分强调，还得从公务员的人才需求来录用，达到德能兼备的要求，按照目前的《公务员法》，农民和工人都可以参加考试，但是有学历和其他方面的要求。”熊文钊说，“我们要防止在已经有法律依据的情况下搞一些临时的、运动式政策，这些超过法律制度设计框架之外的调整是不适宜的。”

　　熊文钊还对公务员考录中“基层经历”这一要求存在疑问。根据考录公告，基层和生产一线工作经历，是指具有在县级以下党政机关、国有企事业单位、村（社区）组织及其他经济组织、社会组织等工作的经历。

　　在熊文钊看来，要求工作经历有助于相关工作的良好开展，但这并不意味着要求绝大多数甚至全部考录公务员都具有两年以上基层工作经验。

　　“根据《公务员法》，目前我们虽然对公务员进行了一定的分类管理，但还不完善，所以容易出现一刀切的情况。”熊文钊认为，对地市级以下的公务员，出于行政级别、权效范围、管理事项等原因，其考录不必在一个高比例的范围内追求两年以上基层工作经验，因为这些职位本来就属于基层工作，“经验”大可以在工作过程中逐渐获得和积累。

　　在管理层面，《公务员法》把中国的公务员分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别，此次招收工人和农民的海关、国税、铁路公安等3个部门，按照《公务员法》的规定应同属行政执法类别。有行政法专家表示，在我国，公务员分类管理工作虽然已经进行多年，但给人的感觉是方向已经指明，坚冰尚未打破。

　　以美国联邦政府为例，公务员系统内有1/8的公务员是科学家，美国的食品、药品监督管理局当中有1/3是科学家。而德国将公务员分为简单级、中级、次高级和高级。简单级公务员申请人员只需初中毕业；中级公务员申请者要求中学毕业，再加上职业教育培训；次高级公务员要求有技术高校毕业证书或中学毕业文凭；高级类公务员要求大学毕业。

　　“如果在德国，一个高中毕业的农民或者工人是有机会的，但他考进去之后，由于职位较低，最多可能达到中等就退休了。而中等和高等公务员的考试要求高，他们能晋升成高级公务员的机会就比较大。”汪玉凯说，“但目前在我们国家，公务员的分类分级工作还不够细致，例如工人和农民，没有大专以上学历是不能考公务员的。”