空喊口号，西咸一体化推进为何难上加难？

西安与咸阳的一体化发展，是西安都市圈破局的基础条件，亦是关键之举。不过，喊了18年，西咸一体化的步伐却依旧缓慢。面对国内其他都市圈如火如荼的建设，西安都市圈如何跑起来？

“西安是一个节奏很慢的城市。”9月2日，西安一名出租车师傅说，“过去关中平原粮食收成好，大家都不用太辛劳的讨生活，这个慢节奏就一直延续下来。”但是他话锋一转，“节奏慢的城市，当然干啥都不急，你看西咸一体化喊了这么多年，还是没干出啥来。”

何时与咸阳真正实现“一体化”，共同发展大西安都市圈，是当地经年未变的热门话题。如果从2002年两市签署《西咸两市经济发展一体化协议书》算起，这个话题已经火了18年。

“但18年来，两个地方除了电话区号统一外，很少有地方真正实现了一体化。”某西安政界人士如是评价，“大家都说西安是慢节奏城市，但面对国内其他都市圈如火如荼的建设，西安、咸阳乃至陕西省，必须得快起来了。”

“西安都市圈建设过程中所遇到的问题，与其他都市圈不同。”陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通认为，“一直以来西安有两个城墙，一个是有形的古城墙，另一个是无形的城墙，以西安为本位的思想，把西安圈在其中，无法与其他城市实现真正的融合。”

西咸一体化18年长跑

西北农林科技大学经管学院教授林建中称，西咸一体化的实质是通过建设以西安、咸阳为核心、次核心城市的都市圈，辐射周边包括宝鸡、渭南、铜川等城市，从而实现西安都市圈带动关中平原城市群，关中平原城市群带动陕西乃至西北发展的格局。

因此，西安与咸阳的一体化发展，是破局的基础条件，亦是关键之举。早在2000年，便有当地专家学者呼吁西咸一体化。

西咸新区原党工委书记王军告诉记者，西咸一体化的提出是一个由外及内、自下而上的过程。

2000年，陕西省内有专家便提出了西咸一体化的概念。2002年12月，这一概念随着西安与咸阳签订《西安市咸阳市经济一体化协议书》而进入实操阶段。两市在当时还商定按照“规划统筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同步、科教同兴、旅游同线、环境同治”的“八同”思路推进一体化。

2009年1月，陕西省发布《西咸一体化规划》。同年6月，国家批复的《关中-天水经济区发展规划》提出“加快推进西咸一体化”“建设大西安、带动大关中、引领大西北”。

2010年，一个新区诞生，它被寄望于在西安和咸阳一体化过程中发挥探索和先行兵作用。当年2月，陕西省设立西咸新区，提出“省市共建、以市为主”。2011年6月，西咸新区总体规划发布，设立西咸新区管委会，开发建设体制调整为“省市共建、以省为主”。

2012年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》，提出“推进西安咸阳一体化进程和西咸新区建设”。2014年1月，获国务院批复，西咸新区正式成为国家级新区，也是首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区。

2016年初，陕西省“十三五”规划提出建立大西安建设委员会，统筹人口、产业、交通、资源等要素，推进西安、咸阳、西咸新区规划建设一体化、产业布局一体化、行政管理一体化”。

2018年2月，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发的《关中平原城市群发展规划》中明确指出构建“一圈一轴三带”的空间格局。其中，“一圈”指由西安、咸阳主城区及西咸新区为主组成的大西安都市圈。

2018年，《大西安2050空间发展战略规划》编制工作正式完成，其中明确，大西安都市圈将由西安、咸阳主城区、西咸新区为主组成，实施“北跨、南控、西进、东拓、中优”的空间战略。中优与西进是关键，中优是指优化西安与咸阳共同组成的中心城区，西进则是指建好西咸新区，推进西咸一体化。

2020年的西安与咸阳两市的政府工作报告中，均有“加快西安-咸阳一体化进程”的表述。其中咸阳为“着眼加快西安-咸阳一体化进程，与西安市同步做好国土空间规划”。但具体从哪些方面推进“一体化”，却并无更多表述。

“你如果要问我，通过哪些指标去衡量西咸一体化，如果做到了2002年提出的‘八同’，就算成功了。”王军说。

但现实情况是，尽管西安地铁已经延伸至咸阳，但两市的“八同”却鲜有“相同”，这被外界评价为西咸一体化进度缓慢，影响了西安都市圈、关中城市群的建设。

西安都市圈还是西咸都市圈？

咸阳曾一度并入西安，但最终单独成市，不过近几十年的区划调整中，咸阳的不少区域又被划给了西安。

1966年，咸阳市曾被划归西安，西咸两市实现第一次“行政一体化”。但5年后，即1971年咸阳又被划出，单独成市。1983年，原属咸阳市管辖的户县、周至、高陵，又被划归西安。

据了解，咸阳坊间一直有“割咸阳肉而肥西安”之说，认为咸阳是西安做强做大的砝码，但咸阳如何实现共赢却并不明朗。因此，咸阳与西安在一体化方面一直有分歧。

有分析认为，西咸一体化进展缓慢的一个重要原因是缺乏强有力的协调和执行机构。一位地方政界人士称，其中的分歧在于，谁来主导。如果是西安主导，咸阳市的利益如何保障，而且西安对咸阳并没有法定的管辖权，所以两地的合作缺乏制度化的协作框架和法律保障，导致两地间的协调呈现碎片化的行政分割现象，西咸一体化的进程因此而迟缓。

这种分歧还体现在陕西省与西安市对于如何建设都市圈的策略上。

喊了18年的西咸一体化，最近上了一次当地的“热搜”。2020年6月初，陕西省出台的《关于建设西安国家中心城市的意见》，其中首次提出了一个名词“西咸都市圈”。过去，主流的提法为“大西安都市圈”。

陕西省的这一提法，在西安和咸阳两地都引起了激烈的讨论。西安方面有学者认为，这一提法淡化了西安作为国家中心城市的地位，即都市圈的命名上，一般以中心城市为主，如成都都市圈、杭州都市圈。尽管在其他地区也不乏苏锡常都市圈等命名，但在一个省的范围内，主要的都市圈仍以中心城市来命名。

恒大研究院在2019年发布的国内24个都市圈GDP排名情况中，以省会城市命名的都市圈达到16个，陕西唯一上榜的都市圈为“西安都市圈”。

目前，咸阳的经济体量和人口规模与西安差异巨大。2019年西安的GDP和常住人口分别为9321.19亿元和1020.35万人，咸阳则为2195.33亿元和435.62万人。在其他都市圈内，咸阳的体量相当于都市圈副中心城市。

而咸阳方面则有学者认为，“西咸都市圈”的提法表明，该都市圈将有西安和咸阳两个核心，“过去一直担心的咸阳并入西安，或再无可能”。

“这也反映了省市两级政府在如何发展都市圈方面仍有分歧。”一位学者称。

在西安都市圈建设停滞不前的同时，其他都市圈却动作频频。

与西安邻近的成都，通过撤县并区等一系列战略不断扩张，其经济总量亦快速增长。同时，成都与相邻的3座城市签署了一揽子协议，提出要在公积金、社保等多方面，实现“同城化”。而同城化进度更快的广州和佛山，则已经提出了“全域同城化”和“探索建立利益共享的财税分成机制”。

王军认为，在当前形势下，区域竞争首先表现在城市群的竞争上，城市群的竞争取决于首位城市之间的竞争。陕西要实现“追赶超越”，加快推进大西安建设，提升西安作为首位城市的竞争力，成为当务之急。

正是基于这一方面考虑，西咸一体化进度的滞缓，才使得不少当地学者喊出“慢节奏的西安，需要跑起来”。

建议成立大西安建设委员会

2009年国家发改委出台的《关中-天水经济区发展规划》提出，加快推进西（安）咸（阳）一体化建设，着力打造西安国际化大都市。

张宝通称，2020年是《关中-天水经济区发展规划》的收官之年，但西咸一体化并未达到原先预计的目标。

西安要跑起来，关键还是要理顺目前西咸一体化过程中所存在的问题。

西北大学经济管理学院教授白永秀对21世纪经济报道记者表示，西咸一体化存在三个方面问题。

首先是思路问题，传统的一体化的思路是行政一体化，给人感觉西安要吞并咸阳，让地方政府有抵触，不能将行政一体化作为前提条件。

其次是一体化的路径问题，目前西咸不仅未做到产业、空间一体化，又设置了西咸新区。“本来是整合资源，又因此分割了资源。西咸新区在很长一段时间内，不是西安也不是咸阳，造成资源分散。”

最后是方向问题，“建设大西安都市圈，不能仅强调西安和咸阳，铜川、渭南都需要与西安一体化发展”。

王军亦认为，西咸一体化进程的滞缓，本质上的问题是过度纠结于行政一体化。而实现功能的一体化，才是最可行的路径。此外，与其他都市圈相比，西安都市圈内的县域经济竞争力较弱，且县城和都市的差距较大，并不利于西安都市圈的发展。

王军建议，应该成立大西安建设委员会，由陕西省省长牵头，西咸两市的主要领导组成，统筹整体规划，把持续存在多年的两市在功能和产业上的布局分歧解决好。

两地的一体化进程，是基于所签署的一系列行政协议。但有分析认为，行政协议在法律上的属性并不明确，导致双方的履约情况并没有基于法律层面的考核机制。西安和咸阳两市的财权和政权相互独立，基于各自短期利益的考虑，难以在一体化发展中，以长期利益为出发点，实现真正的合作关系。

正是因为行之有效的合作机制的长期缺乏，使得双方在一体化进程中难以进行目标考核。

对此，陕西师范大学教授李忠民称之为“政策资源的内敛性”，即一个行政区域内，以行政力量为中心的政策资源对内加强和对外排斥的特性。以咸阳为例，尽管与西安一河之隔，但由于担心被西安“吃掉”，咸阳曾在过去很长一段时间都不在渭河以南规划发展工业，而列为蔬菜区，以此筑成与西安的“隔离带”。

西咸新区在成立后，未充分发挥其作用，亦是导致西咸一体化进度滞缓的因素。

王军表示，在西咸新区由西安托管之前，西咸一体化和大西安建设面临着三方面困难。首先是西安、咸阳和西咸新区三个主体资源分散、利益分割。其次是西咸新区国家级新区、陕西自贸区和西安国家级全面创新改革试验区等国家级品牌的作用没有充分发挥。最后是西咸新区各组团与西安各开发区存在产业重复建设和同质竞争。

2010年底，国务院颁布的《国家主体功能区规划》明确要求，“推进西安、咸阳一体化进程和西咸新区建设”，在这一背景下，陕西省把西咸新区作为大西安建设的重点和突破口，编制《西咸新区总体规划》。

陕西省最初确立的推进思路是“省市共建，以市为主”。陕西省成立了“推进西咸新区建设委员会办公室”作为协调机构，指导西安、咸阳两市的建设。但这一思路没有取得理想中的效果。

后又将西咸办升级成为实质性的副省级西咸新区管委会，并将西咸新区的管理体制由前一阶段的省市共建、以市为主，调整为省市共建、开发建设以省为主的体制。

西北政法大学副教授周伟则在一篇文章中指出，西咸新区的缓冲和辐射作用没有完全发挥。即原本西咸新区的建设，可以起到缓冲西咸一体化的作用。作为西咸一体化的过渡，通过西咸新区的建设，西安和咸阳两地政府探索西咸一体化发展中出现的各种情况和问题，并进行合作解决，以免直接一体化造成矛盾积累过多、千头万绪难以下手的局面。

“可以说西咸新区是西咸一体化的重要试验，可是西咸新区直到2017年被西安托管之后才有了起色，因此其缓冲作用和辐射作用没有完全发挥。”周伟说。

拆分咸阳之争

找到了问题所在，西安都市圈、西咸一体化又该如何做？

张宝通认为，陕西省应该效仿安徽“三分巢湖”的方式“三分咸阳”，以行政一体化为前提推进西咸一体化，做大西安。

张宝通建议，把咸阳主城区、泾阳、三原、兴平、礼泉划给西安。把干旱和半干旱的乾县、永寿、武功、扶风、周至、眉县划给杨凌，将杨凌打造成中国唯一的农科型中心城市。把煤炭能源和建材资源富集的旬邑、淳化、彬州、长武和富平划给铜川，把铜川建设为渭北的中心城市。再以西安为中心，与一小时通勤圈内的杨凌、铜川、渭南构建大西安都市圈。

“安徽把省委省政府迁到了巢湖边，通过三分巢湖，做大了省会合肥，也做强了皖江城市带。”张宝通说，“为了加快西咸一体化，不仅可三分咸阳，也可以将陕西省政府迁到西咸新区，增加西咸新区的人口，成为大西安都市圈的新核心。”

在陕西省内，希望以行政一体化推进西安都市圈建设的声音，并不是少数。

2020年9月1日，作为陕西省政协委员的西北大学城市与区域规划研究中心主任刘科伟，在为陕西省“十四五”规划的编制工作建言时称，建议依据国家相关政策，调整优化西安都市圈行政区划设置，实现西安、咸阳主城区和西咸新区行政区划整合，消除核心区及其与外围空间协调发展的行政羁绊。

另一边，也有不少反对以行政区划合并推进一体化进程的声音。

白永秀认为，西咸一体化，产业一体化应该是基础。协同西安、咸阳、渭南、铜川等地的产业发展，把部分产业从西安分离出去，在周边城市形成产业生态链，并且要避免产业布局过程中的恶性竞争。

他表示，体制机制一体化是保障，建议陕西省要统一规划都市圈内各个地区的产业、基础设施，并设立产业基金，统一引导和扶持。

“在西咸一体化的过程中，合并咸阳是有问题的，正是行政上的一体化阻碍了西咸一体化进程，谁也不要在行政上兼并谁，经济一体化、功能一体化才是可行的路径。”白永秀说。

王军则认为，目前将咸阳市整体或咸阳市区划入西安的时机似不成熟。他的建议是，通过整合重组现有咸阳市秦都区、渭城区，组成新的秦都区，保证咸阳市市区主体不作大的调整。将西咸新区规划范围内的6个街道（镇）等地整合成新的渭城区，作为西安市新的城区，整体划入西安市管理。

此外，依托西咸新区国家级新区的大平台，对西安市和西咸新区各板块的产业整合，防止无序竞争，凸显国家级品牌的集成优势，以在宏观层面解决陕西城市群竞争力和大西安建设的问题，中观层面解决陕西产业发展的问题，微观层面解决西咸新区、自贸区和西安全面创新改革试验区等国家级品牌整合的问题。