化解产能过剩不能仅靠“大棒”

  在化解产能过剩中“大棒”是必要的，然而仅靠“大棒”也是不够的，还需要有“胡萝卜”。换言之，化解产能过剩需要建立中央与地方激励相容的政策体系，即形成中央想让地方去做的也是地方自身愿意去做的激励体制。政策设计的核心是如何建立“地方政府从维持甚至扩张产能上更能受益”转向“地方政府从缩减已有产能更能受益”的激励机制。建议建立专项资金，帮助地方政府应对由化解产能过剩而导致的失业问题。同时调整考核体系，引导地方干部合理行为。

  产能过剩的成因复杂

  首先，单从市场竞争角度来看，目前国内各大钢厂某种程度上正在陷入“囚徒困境”的局面。钢厂之间主要竞争的不是产品和利润，而是“看谁扛得住”、“千万不能比对方先破产”。具有一定竞争优势的钢厂反而还要通过扩张产能和产量来逼迫对手退出市场，正如国际石油市场低迷的情况下，沙特的油田反而还要增产一样。所以，尽管从全国整体市场来看，扩张产能是非常不理性的举动，但就单个厂商而言，某种情况下却正是其深思熟虑后的正常市场行为。

  其次，地方政府与钢厂之间有着重大的利益关联。一个钢厂往往有上万人、营业收入几百亿元，还多是地方国企，任何地方政府都不能等闲视之，往往与其有着极其复杂的利益关联。事实上，没有地方政府的鼎力支持，当前许多钢厂已难以维系。在地方政府与钢厂已经结成某种程度的利益共同体的情况下，地方政府对钢厂的大力支持是不难理解的，政府的支持力度有异，结果也往往大不相同。例如在光伏行业的产能过剩化解中，江苏省无锡市的尚德和江西省新余市的赛维LDK两家企业同时陷入困境，尚德在2013年即破产，但新余市尽全力支持赛维LDK一直撑到2015年光伏市场回暖之时才破产重组，从而赢得了更好的重组条件。因此，站在地方政府的角度，目前对钢厂的全力扶持也是非常理性的行为。

  再次，中央与地方责权不清导致的道德风险。在目前中央地方关系的制度安排下，地方政府在支持钢厂甚至鼓励其扩张产能的行为中，存在着明显的成本和收益不对称。一方面，在历次化解产能过剩的过程中，中央部委都遵循着“淘汰落后产能”、“上大压小”的原则，地方则以“做大”、“做强”、“做优”的策略相应对，“大而不倒”的倾向较为严重。另一方面，地方一旦把企业规模做大，即使由此可能产生风险（地方债务、银行债务等），也总是可以不同程度地把这种风险转嫁给中央，而在目前地方债务和银行债务化解中，也很难厘清相应的中央和地方的责权关系。在如此的激励环境下，地方政府鼓励钢厂尽快做大做强就是其最优的策略。

  综上，在目前钢铁产能严重过剩和市场低迷的条件下，一些钢厂和地方政府扩张产能的愿望，表面来看极其不合情理，但在目前的制度安排下却是非常理性的想法。

  化解产能过剩除了“大棒”

  还需要“胡萝卜”

  有鉴于严峻形势，国家势必出台严厉的化解过剩产能政策，新一轮的“重拳出击”、“铁腕治理”已经箭在弦上，意图在原有严控新增项目、整治违规建设项目的基础上，更要实行问责制，通过能耗、环保、安全、银行信贷等标准来提高行业门槛，以加速优胜劣汰和行业整合，有效防止产能过剩问题的进一步恶化。

  无疑，对于如此严重的产能过剩问题出台严厉的“大棒”政策是必要的。然而，从历次化解产能过剩的实际情况来看，这样的政策究竟能取得怎样的效果，仍存在着不小的疑虑。

  如上所述，产能过剩问题的形成是现存制度安排下地方政府理性选择的结果，它是目前这套激励环境下的产物。在现有“中央决策、地方执行”的模式下，中央部委的监督和检查能力相对有限，对地方重大利益造成影响的政策究竟能够取得何种成效，在很大程度上取决于地方政府的配合和执行，否则即使是再严厉的“大棒”政策，也容易陷入“高高举起、轻轻放下”的困局，这从“过剩产能越化解越多”的实践中就可以得到经验教训。

  所以，在化解产能过剩中“大棒”是必要的，然而仅靠“大棒”也是不够的，还需要有“胡萝卜”。换言之，化解产能过剩需要建立中央与地方激励相容的政策体系，即形成中央想让地方去做的也是地方自身愿意去做的激励体制。

  需更多采取激励性政策

  虽然地方政府与钢厂有着重大的利益关联，但由于大部分企业亏损严重，因此对地方政府而言，最重要的其实是化解产能过剩所涉及的“人”和“GDP”。所以在构建激励相容的政策体系时需要着重在这两点上加以考虑，政策设计的核心是如何建立“地方政府从维持甚至扩张产能上更能受益”转向“地方政府从缩减已有产能更能受益”的激励机制。

  一、建立专项资金，帮助地方政府应对由化解产能过剩而导致的失业问题。随着市场低迷的持续和企业亏损的加重，越来越多的企业陷入拖欠职工工资的状况，有的甚至已经爆发职工集体讨薪的事件。地方政府之所以对艰难支撑的钢厂加以鼎力扶持，最为重要的原因之一是担心一旦企业破产，可能造成上万人的下岗问题，对于地方政府而言，最棘手的还是如何处理因化解过剩产能而受影响的人。所以，化解过剩产能表面上是产能的缩减问题，关键则是其背后人的去留问题。中央可设立专用于化解产能过剩的专项资金，帮助地方政府解决因此而带来的失业问题。资金支持的额度大小与过剩产能的缩减量（或下岗人员数量）挂钩，产能缩减越大，支持力度越大，对地方政府形成在化解过剩产能上足够有效的正向激励。专项资金的来源可以有多种：一是中央财政预算内列支，专门用于解决地方政府社保亏空、员工安置和生活保障，或用于下岗职工再就业等问题。二是通过发行十年期或期限更长的转型债，债务偿还短期由中央财政负担，长期则等形势好转后由留在行业内的企业承担（可采取产品附加费的方式征收）。

  二、调整考核体系，引导地方干部合理行为。一个钢厂所带来的GDP动辄几十上百亿，对任何一级地方政府而言都不是小数目，过剩产能的缩减必然严重影响到地方政府的现有考核绩效，需要调整相应的考核体系，以形成有效激励以改变地方干部的行为。中央可出台明确意见，指导各级地方政府在考核中将因过剩产能化解而导致的GDP变化因素单列，只考虑GDP其余部分的增速变化，由此形成“不因产能缩减影响GDP增速排名的考核格局”。更进一步，中央可明确要求各级地方政府在已有考核体系中加入“过剩产能化解”指标，与以往“淘汰落后产能”着重考核增量不同，此次应该考核“产能绝对量”的变化，由此造成地方干部在化解产能过剩上形成越有成效其考核成绩越高的局面。

  （作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）