排污许可制度改革受争议 浙江试点试出了啥？

  “这两天，有关排污许可制度改革的问题，在几个环保群内引发了非常激烈的讨论。在环保群中，大家提出了非常多的问题；在法制群中，也有专家提出了非常尖锐的问题。”12月5日，在排污许可制度国际研究会上，全国政协法制委员会副主任吕忠梅说。

  此前一天，环境保护部部长陈吉宁透露，环保部正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制的实施方案，初步考虑用5年或更长一点的时间，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度。

  记者在两天的采访中了解到，目前环境学界和法学界对这一顶层设计的看法不一，而在排污许可制度的具体设计中也存在诸多分歧。排污许可制度在浙江省已进行了多年的试点，那么，浙江试点都试出了啥？

  两个话语体系的冲突

  排污许可证制度是国际通行的一项环境管理制度。在欧美发达国家，排污许可证是最重要的环境管理制度，是执法检查的重要依据。

  陈吉宁介绍，这项制度在我国已有20多年的实践经验。《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环保法律法规均明确规定了排污许可证制度。新修订的《环境保护法》进一步强化了排污许可证制度，加大了对无证排污的惩罚力度。

  但目前，我国还没有全国统一的排污许可证管理的具体政策。去年底，环保部公布《排污许可证管理暂行办法（征求意见稿）》，并向社会征求意见。

  根据暂行办法（征求意见稿），排污许可证是指环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证；排污单位是指排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者。

  “环保部提出要积极推进排污许可制度的顶层设计，也拿出了相应的法律依据，但微信群内还是有专家质疑，做排污许可制度的顶层立法，环保部想干什么？而从法律的角度来看，立法的顶层设计是宪法，环保部要修改宪法吗？如果不是，那么环境保护目前的大法是环境保护法，难道环保部要修改环境保护法吗？”吕忠梅说，“也有人提出，改革就是要突破法律的规定，甚至有‘不违法就不能改革’这样激烈的声音。”

  吕忠梅表示，环境学者的质疑集中于实体规范、制度设计与初衷相悖，这样做是否符合环保的基本规律，比如，哪些是重点排污单位、重点污染物，要不要区分环境要素，许可类型应该怎样明确等；法律学者的质疑集中在立法的技术问题，主要集中在发证的主体不明确、发证程序不清晰、许可与环评等制度割裂、法律责任不完善等。

  吕忠梅认为，太多的争论背后，说明在话语系统中还存在割裂和各种各样的问题。

  “目前最大的问题是搞法律的人与搞环境科学的人是‘两张皮’、两个话语体系。”吕忠梅说，“用一个不恰当的比喻，有的时候好像是鸡同鸭讲话，各讲各的，很难沟通。尽管不能要求鸡和鸭讲一样的话，但至少要明白，鸡讲的和鸭讲的是同一个问题，而不是各讲各的。如果鸡能听懂鸭讲的话，鸭也能听懂鸡讲的话，那么，这个制度实施的可靠性才真正有保障。”

  吕忠梅说，其实，目前排污许可制度立法需要回答的问题就是四个：谁来申请谁来发证；许可证规定的法定事项；申请、核发、监管、参与的程序；纠纷处理。

  她认为，一个完善的许可证制度应当是科学理性、社会理性与法律理性的高度融合。对于如何提升许可证制度的可实施性，应建立学科间沟通对话机制，设立问题导向的研究项目，形成协作、协调、协同的工作方式。“特别希望把环境立法的评估机制建立起来，也希望法学家与环境学家联合起来，研究的内容与研究的项目也融合起来。”

  浙江试点确定三大目标

  2001年，原国家环保总局颁布《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》，这是我国第一部流域层面的排污许可证管理规定，为全国范围实施许可证管理制度进行探索积累经验。

  与此同时，各地结合实际开展许可证管理，大多数地方出台了省级管理规章或实施办法。截至目前，在已进行污染物申报登记的企业中，约有30%获颁了排污许可证。

  近年来，环保部在浙江省开展了国家层面排污许可管理制度改革试点。

  5日，浙江省环保厅陈俊副处长介绍，2010年，为落实主要污染物总量控制制度，推进排污权有偿使用和交易试点，浙江省出台了《浙江省排污许可证管理暂行办法》和相关实施细则，将排污许可证作为排污权的载体。截至2015年9月，全省已发放排污许可证24593本，其中重点污染源12342家已全部发放。

  陈俊介绍，浙江省颁发的排污许可证分为A证（总量和浓度双控）和B证（浓度控制为主），排污许可的对象是水污染物和大气污染物。在许可证上明确规定了排放标准、浓度限值、许可总量、排污权有偿使用和交易情况等。

  “但在实践中也发现不少问题，许可证对点源的作用没有发挥出来。”陈俊说，除了法律支撑不足、定位不清晰、管理范围窄、证后监管弱等问题外，与其他污染源管理制度也存在相互独立、分头管理和管理效率低的问题，“企业对此也有意见”。

  今年，浙江省再次对排污许可制度进行改革。陈俊介绍，改革的目标确定为三项：理顺排污许可证与环境影响评价、“三同时”制度、总量控制、排污申报登记、排污收费等污染源管理制度的关系；重新定位和设计排污许可证，将其作为政府环境监管的执法依据，企业环境行为的守法文书，公众环保监督的参与平台；以排污许可证为基础，作为许可、核定、监管所有排污行为的基本管理制度，探索制定污染源“一证式”管理模式。[Page]

  “今后，到企业进行环保执法时，就查两样：一是看企业有无持证排污；二是看企业有无按许可证规定的总量和浓度排污。”陈俊说。

  环保部有关负责人对《第一财经日报》记者表示，目前的设计是为总量控制和排污交易服务的。国外排污许可证的首要目的是建立排放和质量的关系。

  这位负责人举例说，一条小河，上游有三个企业，如果控制断面超标，这三个企业的相应污染物排放的总量和浓度甚至排放时间强度就要相应加严，直到控制断面水质达标。“这就是排放和质量的关系。执法依据也是排污许可的要求而不是统一的排放标准。”

  研讨会上，美国加州洛杉矶地区水质控制委员会项目官员开根森介绍，依据《清洁水法》，加州在1972年建立了污染物排放削减许可制度，重点关注水质标准。“该制度要求，所有排污均必须获得许可证；提供基于技术的排污限值；如果基于技术的排污限值不足以保护受纳水体，则实施基于水质的排污限值。”

  环境容量是稀缺资源

  “通过排污权的制度，主要目的是为了确立环境容量是稀缺资源的理念，充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用，倒逼企业节能减排，倒逼产业结构调整和转型升级。”研讨会上，浙江省排污权交易中心主任周树勋说。

  在推进排污许可制度的同时，近年来，浙江省开展了排污权有偿使用和交易试点。周树勋介绍，试点分为三个阶段：

  第一阶段，市县层面自主探索（2002-2008年），杭州、嘉兴、绍兴等地区自主开展排污权有偿使用和交易探索；第二阶段，全省范围试点实践阶段（2009-2012年），2009年，财政部和环保部批复同意浙江省开展排污权有偿使用和交易试点；第三阶段（2013年至今），建立起了包括排污权有偿使用和交易制度在内的总量管理制度体系，实现了省、市、县三级全覆盖。

  统计数据显示，截至2015年10月底，浙江全省已累计开展排污权有偿使用15833笔，缴纳有偿使用费37.88亿元；排污权交易6466笔，交易额11.80亿元，其中企业间直接交易250笔，交易额2.29亿元；排污权租赁484笔，交易额1084.25万元。浙江全省共有466家排污单位通过排污权抵押，获得银行贷款119.72亿元。

  周树勋介绍，2015年10月底较2010年底，浙江全省排污权有偿使用笔数增加了575%，交易笔数增加了609%；排污权有偿使用金额增加了871%，交易金额增加了521%。“省排污权交易中心于2012年开办了排污权电子竞价系统，目前正在建设全省统一的排污权交易网络竞价平台。”

  值得一得的是，浙江省还推行了一种“企业刷卡排污”的制度。企业刷卡排污总量控制制度是落实企业环境保护主体责任，按照排污许可证要求，实现对企业排污浓度、总量双控制点源管理的制度。目前，浙江省已建成2100套刷卡系统，其中，废水刷卡排污系统1839套，废气刷卡排污系统261套。

  除此之外，浙江省还建立了排污权基本帐户制度，按照“以减量定增量”的原则，明确各市、县主要污染物年度增量指标、减量指标和年度减排目标。建立省、市、县三级排污权指标基本帐户，对各地排污权指标收入、支出和结余进行量化管理。

  截至目前，浙江省已经基本建成以排污许可证、刷卡排污、排污权交易、排污权基本帐户、总量准入为核心的“五合一”总量管理平台。

  “有了许可证，总量对企业不仅仅是一个数字，而是一种权利（使用权）；有了许可证，总量对企业是一个明确的行为限定，超总量排放才有处罚基线。”清华大学教授常杪在研讨会上表示，如果缺少排污许可制度，我国排污权交易将面临问题。“因为难以说清哪些可以交易，或者是可交易排污权量的核定存在随意性，可能导致目标内的削减量重新通过交易释放，抵消减排成果。而如果没有超总量排放处罚依据，排污权则缺少了限定量，随意超量排污的结果是交易失去必要性，排污权交易市场萎缩，制度走向失败。”

  常杪也提出，我国在排污权交易与排污许可证制度衔接上应注意一些问题，比如，由于总量减排制度的存在，且作为排污权交易密切相关的制度，在核发排污许可证时要考虑国家总量减排的有关规定；在有效期上，如何与五年规划周期衔接，如何处理五年规划中期申领的排污许可证未到期却面临新五年规划削减目标的情况等。