综合管廊：地下生长的城市根基

  地下管线虽然看不见，但是它的状态如何，能折射出一个城市的竞争力和一个城市领导者的责任心。

  星期六晚上，等排查出水管问题回到家里，已经是夜里3点。北京市自来水公司的水管维修师傅只能约民主与法制社记者第二天“再谈”。

  “我们能在夜里施工就不等到白天，要减轻施工对交通的影响。”9月20日下午，杨师傅腾出工夫，接通了记者的电话，“我们维修所，几乎每天都有维修任务。”

  杨师傅介绍，天热时是用水高峰，很容易出现水压不足等问题，冬天虽然用水少，水管破裂却时有发生。不管是居民用水还是主干道设施漏水，每次出问题都要进行2至6个钟头的排查，找出问题交由技术科进行分析，才能安排施工。小问题，几个钟头就能完工，“开膛破肚”的大问题则需要两三天才能修好。

  “如果像日本一样，咱们供水管线也可以‘综合管廊’，我们的工作会减轻很多。”杨师傅感慨。

  综合管廊在中国

  杨师傅所推崇的综合管廊，是一条条位于城市之下的大隧道，也被称为共同沟。这些由钢筋水泥筑成的隧道，是用于敷设市政公用管线电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的市政公用设施。隧道里装有远程遥控、视频和红外监控系统，一旦有管线出了故障，便会自动报警，能让监管人员在第一时间发现问题。

  “咱们天安门广场下就有这个！”这位热心的老北京人，不无骄傲地向记者介绍。

  然而，杨师傅并不知道，自从1958年，北京天安门广场下铺设了1000多米的综合管廊后，我国再次规划建设综合管廊则到了1994年。彼时，上海市政府规划建设了全长11.125公里的浦东新区张杨路综合管廊，收容了给水、电力、信息与煤气等四种城市管线。2006年，北京市中关村西区建成了我国大陆地区第二条现代化的综合管廊。此后，深圳、苏州、沈阳等城市也开始着手综合管廊建设。

  2013年以来，国务院先后印发了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，引发了国人对城市地下综合管廊建设的关注。

  今年1月份，住建部等五部门进一步发出通知，要求在全国范围内开展地下管线普查，决定开展地下综合管廊试点工作，并对试点城市给予专项资金补助。

  “地下管线虽然看不见，但是它的状态如何，能折射出一个城市的竞争力和一个城市领导者的责任心。”今年4月，住建部部长陈政高在全国城市地下综合管廊规划建设培训班上强调，大力推进地下管廊建设，充分利用地下空间不仅能够大幅节约城市建设投资，还能拉动经济增长，保障城市运行安全。

  本社记者从住建部网站上得知，住建部会同财政部等五部门开展地下综合管廊试点工作。在2015年城市地下综合管廊试点城市评审工作中，共有142个城市申报建设地下综合管廊工程，总投资8907亿元。包头、苏州、十堰等10个城市成为先行试点。

  “我们的思路是以试点示范带动全国建设地下综合管廊的积极性。”今年7月，住建部副部长陆克华在国务院政策吹风会上明确表示，目前全国共有69个城市在建地下综合管廊约1000公里，总投资约880亿元。

  投入与收效

  “目前中国正处在城镇化快速发展时期，但我们的地下管廊建设严重滞后。加快这方面的建设，很有必要！”7月28日，李克强总理在国务院常务会议上如是说。

  加快综合管廊建设，国家明确了10家试点城市的“规定动作”，试点市需于2015年开工190公里，计划到2018年建设地下综合管廊389公里。

  而此前，各地“自选动作”已多有进行，且花费不菲。

  上个世纪末，上海张杨路共同沟的建设成本为3亿元人民币；2010年，宁波斥资1.65亿修建了长达6.16公里的共同沟；郑州经开区滨河国际新城的综合管廊，5.58公里投资2.7亿元，平均每公里花费4000多万元；郑州CBD副中心地下综合管廊，花费更高，总投资6.58亿元，平均下来造价每公里1亿多元。

  高投入能否带来实际效益？

  上海市城市建设设计研究总院一位专家对民主与法制社记者表示，直观上来看，共同沟建设避免了由于敷设和维修地下管线频繁挖掘道路而对交通和居民出行造成影响和干扰，保持路容完整和美观，也保证了各类管线的耐久性，便于各种管线的敷设、增减、维修和日常管理。

  金融行业人士更愿意来算经济账。安邦咨询高级研究员唐黎明在接受《中国新闻周刊》记者采访时说，如果单从显性投入来看，共同沟的成本的确较高，但综合的社会成本却十分合算。台湾信义6.5公里共同沟比单项建设多投资5亿元台币，使用后产生的效益却接近2337亿元台币：包括堵车、肇事等社会成本的降低、道路反复开挖及管线维修成本的减少等。

  实证主义者则喜欢摆事实讲道理。1926年，东京第一条地下综合管廊建成。此后，东京主城区的地下经过多年开发建设，很多地下综合管廊已经联成网络。日本东京、大阪、名古屋、横滨、福冈等近80个城市已经修建了总长度超过2057公里的地下综合管廊。经过几十年的使用，日本民众发现，该系统还具有一定的防震减灾作用。1995年，日本阪神大地震期间，神户市内大量房屋倒塌、道路被毁，但当地的地下综合管廊却大多完好无损，这大大减轻了震后救灾和重建工作的难度。

  国务院常务会议也明确指出，推进城市地下综合管廊建设，是创新城市基础设施建设的重要举措，不仅可以逐步消除“马路拉链”“空中蜘蛛网”等问题，用好地下空间资源，提高城市综合承载能力，满足民生之需，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，提升新型城镇化发展质量，打造经济发展新动力。

  创新投融资机制

  毫无疑问，投入方能带来产出，但前期海量投入，钱从何来？

  7月28日的常务会议指出，要创新投融资机制，在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。

  3天之后，住建部副部长陆克华就在国务院政策吹风会上透露，未来3年，中国将为包头、沈阳、哈尔滨等10个城市投资351亿元。其中中央财政投入102亿元，地方政府投入56亿元，拉动社会投资约193亿元。

  中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。

  由此，PPP模式迅速成为热词。

  “简单点来说，PPP就是政府和社会资本合作模式。”9月22日，在接受民主与法制社记者采访时，北京市经济法学会会长徐孟洲解释，这是公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。

  “综合管廊是大型的公共基础设施，完全可以采取PPP模式。”徐孟洲提醒，运用和创新PPP模式，充分发挥它的优势和效力是一项复杂的系统工程，需要调动各方人士，通过多种手段，拓展多条途径，更需要改革创新的驱动和良好的法治环境保障。

  “就法治而言，在这项系统工程建设中，我认为法治既要引领先行，又是殿后保障。法治是PPP模式健康运行、不断复制、不断创新、不断发展的可靠保障。”徐教授认为，克服短期化、功利化倾向是法治精神的一个重要体现，综合管廊建设，不能因地方领导人的更迭换届而随意终止。

  他建议政府与社会主体未雨绸缪，事先建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体体系，建立政府和企业之间的利益补偿机制，使政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。这才是我国创新投融资机制的应有之义。9月14日，我国国内首支千亿级城市综合管廊产业基金成立，中冶集团与中国邮储银行签署合作协议，展开全方位、多层次的深化合作。业界人士评论，中国城市综合管廊产业基金的成立，标志着我国基础设施建设在创新融资模式上取得了新突破，对于完善金融服务功能，促进金融创新发展，以支持实体经济发展。

  法治与管理之议

  投资、建设、运行，综合管廊如同植物的根茎扎根在城市土壤之中。老百姓期待，下雨之后就看海的景象一去不再来；水管修理工杨师傅期待，再也不用为排查水管暗漏彻夜难眠……

  然而，媒体上却发出了“有廊不入，成摆设”的异响。

  今年8月，《南京晨报》记者撰文表示，刚竣工投用一年的南京河西新城地下综合管廊大部分预留空间成了闲置的摆设。

  2014年，《中国新闻周刊》记者在上海采访时，曾实地查探源深体育场附近路段的共同沟，看到“其中空空荡荡，一共只有两条铺设在其中的电缆”。

  有廊不入，让记者大为惊讶。原来，张杨路不允许被开膛破肚，有些管线单位就选择绕过此路，在其周边道路铺设管线的办法，以逃避入廊。他们认为，尽管目前任何管线进入浦东的这两条共同沟都是免费的。但早晚要收费，因此他们要故意避开张杨路。

  有资料显示，国内城市中每年因施工产生的地下管线事故，造成的直接经济损失约50亿元，间接经济损失约400亿元。入廊无强制法规、维管无标准、权和利分配无体系等问题成了每个已建成的综合管廊所直面的共同问题。

  针对上述问题，有城市规划部门认为，问题出在了“规划”上，建议在建设之前，对综合管廊进行统筹规划，有条件的城市甚至要做出全方位、合理的城市规划。

  而有的专家表示，如果想在城区大范围推广地下综合管廊建设，必须先行立法，强制入廊。拿国外来说，上个世纪60年代，日本就颁布了《共同管沟实施法》，解决了共同管沟建设中的资金分摊与回收、建设技术等关键问题。

  “目前我国开展综合管廊建设，所依据的是财政部、国家发改委等部门等颁布的指导性意见，这样法律的权威和层次还不是太高。”徐孟洲认为，“当然，有《合同法》《预算法》《政府采购》等相关法律作为依据也还是可以的。”

  徐教授建议，“国务院可以专门出台一个条例，颁布行政法规对政府和社会资本合作模式等制度性问题规定下来是比较有好处的。”

  就在媒体和专家为“有廊不入”担忧之时，杨师傅却很乐观。祖辈生活在北京，他眼见着北京的地面之下由只有自来水和污水两种管道，发展到电话、通讯、天然气、热力等几十种数百条管线，眼见着由“无廊”的管道纵横走向“有廊”的集约科学，他感叹：“或许不能一蹴而就，总归往好的方向在发展呢。”