全面深化改革进行时：算清产能过剩“三笔账”

  当前，产能过剩痼疾依旧存在，亟须化解。化解产能过剩“知易行难”的背后，要算清“三笔账”：政府重政绩还是重长远？企业是否有动力淘汰过剩产能？转移就业职工如何安置？这“三笔账”的本质是当前利益与长远利益的博弈，算好这“三笔账”才能从根本上化解产能过剩。

  1.政府账：政绩还是转型

  河北省平山县位于石家庄上风上水之地，对石家庄市区的环境质量起着重要的影响作用。近年来，平山的水泥产业发展迅速，成为工业支柱之一。相伴而来的是，产能不断增长，污染不断加重。2014年春，石家庄市开展集中拆除水泥过剩产能行动，平山县的大多数水泥生产线属于拆除之列。对于平山县而言，这无异于一次“涅盘”。

  由于限产压煤、拆除水泥企业，平山2014年的财政收入将缩减4亿元左右，这相当于其全年财政收入的1/4。看短期政绩，平山的水泥企业不能拆，但长远来看，又不得不拆。平山县有关负责人表示，拆除水泥产业，更大的意义在于腾笼换鸟，将利用拆除腾出来的建设用地，发展高附加值产业。

  平山县的情况无疑具有典型性。对于很多地方政府而言，这些过剩的产能是“钱袋子”，拆除掉就意味着少了收入来源，因此对淘汰过剩产能动力不足。这可以从我国水泥业的整体市场表现窥得一斑。中国水泥协会的数据显示，2014年全国水泥累计产量预计将达25亿吨，产能利用率不足70%；至少有3个省区水泥行业全面亏损，而这3个省区依然有新建水泥项目上马。中国水泥协会秘书长孔祥忠分析说，面对投资项目带来的产能过剩与短期GDP指标，这些地方政府往往取后者。

  国务院发展研究中心研究员石耀东认为，在产能的形成过程中，市场没能真正成为资源配置的主体，一些地方政府为了拉投资，在劳动力、土地价格等方面给予优惠政策，扭曲了要素价格。而在化解过剩产能过程中，地方政府又因为担心财政收入和经济增长速度下降而坐等观望，导致有些行业越化解越过剩。

  在中国社科院工业经济研究所所长黄群慧看来，当前的产能过剩是粗放的经济发展方式亟待转变、低成本工业化战略急需转型以及我国体制改革不到位等多个矛盾的集中体现。化解产能过剩不仅是与产业重组、雾霾治理、产业结构转型升级紧密相关的综合治理工作，而且和深化政府体制改革、转变经济发展方式密切相关，与我国治理体系和治理能力现代化进程密切相关。

  如何让政府在化解产能过剩中发挥应有作用？石耀东建议，短期来看，为减少化解过剩产能对地方经济可能带来的冲击，调动地方政府的积极性，要设计有效的退出机制，建立落后产能退出的财政补贴和奖励机制，将各个利益相关方因淘汰落后产能的损失控制在能够接受的范围内。

  工业和信息化部产业政策司副司长辛仁周表示，必须确立严格的行业准入标准。应修订完善钢铁、水泥产业政策和铝、水泥、平板玻璃、船舶行业准入条件，提高行业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准。严格执行强制性能耗限额标准，对超过能耗限额标准和环保不达标的企业，实施差别电价和惩罚性电价、水价等价格政策，充分发挥市场作用促使其改造升级或退出市场。

  2.企业账：不淘汰过剩产能就被市场淘汰

  2014年9月公布的世界500强榜单中有50家公司在2013年出现亏损，其中中国企业占据16席。从行业分布看，这些企业密集分布在中国经济产能过剩的“痛点”行业。

  在经历产能过剩带来的市场“寒冬”后，企业主动调整的积极性正明显增强。以钢铁业为例来看，一吨钢利润一度降到只够买根冰棍，2014年，我国钢铁产业链品种价格全线下跌，现货钢材市场价格创20年新低、期钢价格屡次刷新上市以来最低点。在此背景下，不少钢铁企业放弃了单纯追求规模扩张的发展模式。中钢协提供的数据显示，2014年前11个月，黑色金属冶炼及压延加工业投资额同比下降6.1%。

  同样的变化也发生在石化行业。2014年，石化行业部分过剩产品产能快速增长的势头基本得到遏制，产量出现下降。中国石油和化学工业联合会信息与市场部副主任祝昉介绍说，产能过剩行业不仅要严控总量，而且更要延伸并完善产业链条。比如，曾深陷过剩泥淖的甲醇行业，通过研发甲醇车用燃料等新产品，获得了新的发展动力。

  企业是追求经济利益的市场主体，产能过剩导致库存增加、盈利减少，自然有“断尾求生”、淘汰过剩产能的动力。根据国家统计局发布的数据，截至2014年12月，工业生产者出厂价格已34个月负增长，在此背景下，消化过剩产能成为企业最经济的选择。此外，银行系统严格落实差别化信贷标准，对产能过剩行业采取谨慎的信贷政策，并逐步压缩、减少信贷存量，工信部分批公布了落后产能名单，为企业主动淘汰过剩产能创造了良好的外部环境。

  黄群慧表示，我国已是名副其实的工业经济大国，有200多种工业产品产量居世界首位，许多产业年度需求峰值已经达到，当前许多行业的产能过剩，试图等待长期需求逐步消化掉已几无可能。此外，全球经济进入深度调整期，发达国家市场增长乏力，新兴经济体市场仍有待发育，在国外市场消化产能过剩的空间缩小。企业今天如果不淘汰过剩产能，明天很可能被市场淘汰。

  专家建议，要充分发挥市场机制作用，破除扭曲资源要素价格的不合理因素，完善公平竞争的市场环境，建立过剩行业产能预警体系和监督机制，使产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，空间布局与区域经济发展相协调，产能利用率达到合理水平。

  3.民生账：政府如何托底

  淘汰过剩产能最直接的一个影响是，大量就业人员需要安置。河北钢铁集团唐钢公司大力发展非钢产业，拓展产业布局以实现职工的内部消化，有约2.2万人告别钢铁主业向非钢系统转移。

  人员安置问题关系民生，是化解产能过剩过程中需要解决的难题。由于产能过剩涉及多个行业、多个地区，受影响的职工数量庞大。以化解钢铁过剩产能重点地区唐山市为例，唐山市化解4000万吨钢铁，就涉及7万到10万名工人，而钢铁生产直接从业人员带动的间接从业人员比例是1∶5，因此仅唐山市就会有40万左右就业人员需要安置。

  在淘汰落后产能之初，只要不是全面停产、倒闭，企业对于淘汰部分生产线而富余出来的职工，通常先在内部进行岗位调剂，让职工转岗转产而不是失业。然而，随着淘汰产能工作的推进，企业通过内部转岗转产来安置员工的空间越来越小。还有一个需要注意的问题，唐钢这样的大型企业拥有较强的转产能力，而大多数民营小微企业，可能面临停产或全面退出相关产业的处境，其职工再就业和安置任务更为繁重。

  根据人社部的调查结果，目前受影响的职工有三个特点：平均年龄偏大，老职工居多，40岁以上的占45%；文化水平较低，技能单一，中学及以下学历的占70%；工龄长，10年以上工龄的职工占全部职工的40%以上。前两种职工属于劳动力市场上的弱势群体，第三种职工转岗就业难度最大，不愿意离开原有企业。这些人员靠自己在市场上再找一份工作很困难，而由于家庭负担重、抗风险能力差，创业能力也较差。

  如何妥善安置这些转移就业任务难度较大，但也直接关系到能否顺利化解产能过剩。有基层官员曾表示，化解产能过剩最大的问题是替代产业缺乏和失业人员安置困难。地方政府难以找到更好的经济增长点，同时无法完全处理好减产后的大批失业人员可能引发的社会问题，因此化解产能过剩的热情并不高。

  国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文建议，要提高社会保障统筹层次，进一步便利劳动力跨地区、跨行业转移，促进劳动力市场良性运转，解除企业退出的后顾之忧。而要从根本上解决这一问题，要在减掉过剩产能的同时，做好发展新产业、创造新就业岗位的加法，把压减过剩产能的过程，作为转型升级、培育壮大可持续发展产业的过程。