万亿地方债提前下达 基建大年启幕

　　2019年，基建投资将再次承担托底投资增速的重任。

　　时代周报记者统计，自12月5日以来的一个月时间里，国家发改委共批复了8个城市与地区的城市轨道与铁路项目（包含新增），包括重庆、济南、杭州、上海、长春五个城市的轨道交通，广西北部湾经济区、新建西安至延安、江苏省沿江城市群三个区域的铁路建设，总投资约为9302亿元。

　　提前下达的地方债则为基建提供了必需的“弹药”。2018年12月29日，全国人大常委会正式授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元。这1.39万亿元新增债务限额将分配给36个省份（自治区、直辖市、计划单列市），再由各省市下达至下辖市县。这意味着，与往年相比，2019年初，地方政府就可发债用于基础设施建设，也可“借新还旧”缓解偿债压力，对冲经济波动压力。

　　兴业银行首席经济学家鲁政委在接受时代周报记者采访时指出，2018年地方债发行加速集中在8月和9月，考虑到政策传导时滞，故而对四季度基建拉动效果不明显：“但今年1.39万亿元地方债已经提前到第一季度下达，这为基建反弹提供了必要的资金支持，预计今年基建投资增速将出现反弹。”

　　“预计2019年基建投资将增长10%，成为拉动投资的关键力量。”交通银行首席经济学家连平在接受时代周报记者采访时表示，2019年我国宏观政策将强化逆周期调节，在减税降费的同时，着力加大基建投资力度。

　　地方债发行提速

　　1月2日，浙江省财政厅提前下达了市县新增债务限额609亿元。浙江省财政厅称，这将进一步加快地方政府债券发行使用进度，保障重大项目资金需求，更好发挥积极财政政策作用。

　　根据《预算法》等法律法规要求，地方债需要在每年全国人大批准地方债新增限额后再下达分省债务限额，继而由地方人大通过批准政府预算调整方案之后，才能获批发行。故地方债发行一般在每年二季度才开始明显增多，并以置换券为主，地方新增债券则往往要到每年5月前后才开始发行，这导致每年的地方债发行主要集中在下半年，募集资金投放时间窗口相对有限，影响了地方政府新增债券的稳增长效果。

　　2018年12月29日，财政部部长刘昆在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上表示，近年来各地多在5月左右调整预算，导致地方政府债券发行使用进度偏慢，出现上半年无债可用、下半年集中发债的情况，“尽管近年来财政部每年都提前通知地方做好发债项目准备，但仍不能解决上半年发债进度偏慢的问题。”

　　另一方面，2019中国经济下行压力明显。

　　据国家统计局服务业调查中心、中国物流与采购联合会在2018年12月31日发布的数据显示，12月份，中国制造业采购经理指数（PMI）为49.4%，比上月回落0.6个百分点，为2016年7月以来首次跌破荣枯线，创2016年3月以来新低；同时，据国家统计局数据，目前全国基建投资同比增速已从3.3%回升至3.7%。刚刚公布的2018年12月非制造业PMI数据也显示，建筑业PMI大幅回升3.3个百分点至62.6%，基建支出正在复苏。

　　面对经济下行压力，更加积极的财政政策被视为对冲的最重要手段。而在非标、融资平台等“偏门”逐步堵上之后，财政赤字、地方政府专项债等“正门”成为宽基建的核心手段。允许提前发行地方债，有平滑地方债发行压力，避免过于集中二、三季度的考虑。

　　“基建将是2019年稳增长最值得期待的方式。”申万宏源证券固定收益总部副总经理、清华大学研究员范为在接受时代周报记者采访时指出，2018年的制造业投资增速超预期，很大程度上是环保政策收紧而带来的设备更新需求，而非扩大产能。这部分需求在设备更新完成后，短期不会再度投资，因此2019年的制造业投资增速可能会呈下行态势，“在这种情况下，基建投资将会被当作是稳投资、稳增长的着力点。”

　　上海财经大学教授郑春荣则在接受时代周报记者采访时表示，提前下达债务的意义主要有两个方面：一是改变债券发行节奏，将一季度和四季度这两个传统发行淡季充分利用起来，使债券发行更加平稳有序；二是给定债务额度，各级政府对于可使用的资金总盘子有一定了解，可以在融资规模范围内安排基础设施项目，早做规划，有利于投资项目建设的推进，“根据官方披露的数据，去年前11个月总共发行了约4万亿元的债券规模，预计今年每个月的发行规模约为3000亿元左右。”

　　大基建侧重“精准补短板”

　　1月2日，中国铁路总公司工作会议在京召开。会议指出，2019年全国铁路固定资产投资将保持强度规模，确保投产新线6800公里，相比去年预计4000公里，实际完成4683公里的情况，2019年投产新线目标增长了七成，并创2016年以来新高。随着2019年新增地方债限额将提前下达，加之铁路投产新线里程数增长，未来基建投资有望继续回暖。

　　在此之前，2018年12月26日召开的2019年全国交通运输工作会议提出要“大力推进京津冀暨雄安新区交通建设”，雄安新区周边的京雄城际铁路、津石高速等项目建设将加快推进，京港(台)高铁京雄段和雄商段、荣乌高速新线、京雄高速公路等项目将加快前期工作。其中，仅京雄城际铁路的工程总投资就有335.3亿元。据相关部门测算，今年整个雄安新区的固定资产投资可望突破千亿元，大部分集中在铁路、公路、生态修复等建设领域，未来的投资总量或达到万亿级别。

　　而在各地发改委近期召开的年终工作会议上，均明确了各地今年的重大项目计划投资目标和重点领域。如江苏省表示，2019年已确定150个服务业重点项目予以推进实施，年度新增服务业投资1000亿元左右；安徽省则要求，2019年新开工重点项目1600个以上，聚焦“铁公机”、电气水、公共服务、生态环保等基础领域以及人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施；至于湖北省武汉市，已经完成了今年一季度重大项目投资计划的制定：新开工亿元以上重大项目220个，总投资3936.3亿元。

　　“今年宏观政策转向明显，预计地方债的流向将会围绕基础设施等领域，加大补短板的力度。基建项目的落地也会进一步加快。”连平在接受时代周报记者采访时指出，今年5G通讯、工业互联网、物联网等新型基础设施建设速度将会加快，城际交通、物流、市政基础设施等投资力度仍然会保持强劲势头，补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板的进程也会进一步推动，“PPP项目库清理整顿之后，将规范有序推进PPP项目高质量发展，在补短板上发挥更大作用。”

　　此次基建发力是否会重走过去“大水漫灌”的老路？中信证券研究部首席政策分析师杨帆在接受时代周报记者采访时指出，在高质量发展要求下，基建投资不会再大水漫灌，而是侧重在区域和行业上“精准补短板”。

　　“在区域方面，京津冀、粤港澳等重点城市群的发展需要基建先行，包括城际铁路、管网扩建等多方面都需要进一步完善；而在精准脱贫、乡村振兴的高规格政策下，贫困地区及农村的基础设施亟待完善。”杨帆在采访中指出，此轮基建应当围绕促增长、调结构、补短板，避免资金“脱实向虚”。

　　延续地方债严监管高压态势

　　尽管地方债首次提前下达，但在防风险攻坚战下，地方政府债务面临的严监管高压态势不会削减。

　　近日，财政部印发《地方政府债务信息公开办法(试行)》，要求从2019年1月1日起，各地需要详细具体公布各类债务相关信息，包括违法和违规举债担保问责结果，并强化监督机制，财政部驻各地财政监察专员办事处，应对地方政府债务信息公开履行日常监督职能。

　　“坚持从严整治举债乱象，对违法违规举债融资行为，发现一起、问责一起、通报一起，终身问责、倒查责任。”刘昆在2018年12月底的全国财政工作会议上表示，2018年财政部门坚持开好“前门”、严堵“后门”，牢牢守住不发生系统性风险的底线，2019年将采取更有力措施有效防范化解财政金融风险。

　　地方政府长期通过灰色融资渠道举债发展，债务增速过快的状况近年来已经引起决策层的警惕。2018年5月，第十一届全国人大财经委委员会副主任委员贺铿在一次公开发言中估算了全国的地方债务总体规模大约是40万亿元，相当于2017年全国一般公共预算收入的两倍多，我国地方债务问题严峻。

　　在此背景下，中央对地方隐性债务的严监管不断收紧：一方面，2015年实施的新预算法明确地方政府举债的唯一合法途径是发行地方政府债券，地方政府债券全部纳入预算管理；另一方面，近些年中央对地方政府违法违规举债融资维持高压态势，陆续有重庆、山东、湖北、江苏等地部分市县违法违规举债担保的负责人被撤职。

　　“加强对地方债规模风险的把控是政策发展的方向，长期来看，这一点不会改变。”鲁政委在接受时代周报记者采访时指出，随着严堵“后门”，2019年，地方政府可能会更多地发行专项债，但由于受到整体宏观杠杆率的控制，“空间并不会特别大”。

　　“2019年伊始，财政政策已经一马当先，朝着经济‘稳增长’的目标发挥其最重要的功能。”连平在接受时代周报记者采访时强调。