全国政协经济委员会：杜绝产能过剩行业新增产能

　　我国工业行业产能过剩矛盾日益突出，主要集中在钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等行业。部分行业产能过剩的原因主要有以下几个方面，一是认识上不一致；二是市场配置资源的决定性作用没能得到有效发挥；三是一些地方存在盲目政绩观；四是政府政策实施监管不到位；五是企业投资的冲动性和盲目性。化解部分行业产能过剩是一项复杂的、系统的、艰巨的工作，需要综合治理，标本兼治。为此，调研组建议，一是把住源头，遏制新项目是化解的根本；二是加快整治存量过剩产能是化解的当务之急；三是注重运用经济手段是化解的治本之策；四是加强部门协调，落实地方政府责任，强化行业协会和企业自律。

　　中共十八大和2013年中央经济工作会议提出，要抓住化解产能过剩矛盾这一工作重点，深化产业结构调整，构建现代产业发展新体系，提高我国经济发展质量和效益。2013年6月-7月，全国政协经济委员会组成以李毅中副主任为组长的专题调研组，就“化解抑制产能过剩，调整优化产业布局”进行专题调研，先后召开了由国家发改委、工信部、财政部等有关部委和钢铁工业协会、水泥协会、有色金属协会等行业组织参加的两次座谈会，并赴河南省和山东省进行了实地调研。

　　部分行业产能严重过剩的基本情况

　　近年来，中央和地方在化解产能过剩和淘汰落后产能等方面做了大量工作，但是在部分行业产能过剩的情况依然严重存在。

　　随着国际金融危机的持续影响，国外市场需求减弱和国内经济增长下行压力加大，我国工业行业产能过剩矛盾日益突出，主要集中在钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等行业。业界普遍认为产能利用率小于75%即为严重过剩。截至2012年底，粗钢：产能已达10亿吨左右，产量7.2亿吨，约占全球产量46%，产能利用率72%。电解铝：产能2765万吨，产量1988万吨，约占全球产量42%,产能利用率72%。水泥：产能29.9亿吨，产量21.8亿吨，约占全球产量60%，产能利用率73%。平板玻璃：产能10.4亿重量箱,产量7.1亿重量箱，约占全球产量50%，产能利用率68%。船舶：5万吨以上造船设施产能8010万载重吨（另有小造船能力约4000万载重吨），产量6010万载重吨，产能利用率75%。上述行业还有大量的在建、拟建项目，产能过剩矛盾正日益加剧。其他行业如部分煤化工、风电设备制造、多晶硅、光伏电池等也存在严重过剩，如风电设备产能利用率67%、光伏57%、多晶硅35%。

　　从调研情况看，当前出现的产能过剩可大体分为绝对性过剩、成长性过剩和结构性过剩三类。绝对性过剩是整个行业的生产能力已经绝对超过市场需求，产能过剩矛盾十分突出，如钢铁行业、电解铝行业和水泥行业，水泥行业受运输半径的限制还带有区域性过剩的特点。成长性过剩指尚在发展中的行业或由于关键技术尚未完全掌握而过分扩张，或与当前需求低迷等阶段性因素密切相关，企业在发展中产能过剩矛盾日益突显，但随着技术水平提升和市场需求的开拓，产能过剩的矛盾将会得到缓解，如多晶硅行业和光伏产业。结构性过剩是行业的产能过剩集中在一些技术门槛低、投资成本少的低端产品上，而一些高端产品则供给不足，需要通过加强创新、淘汰落后产能、加快产品结构优化升级来解决，如玻璃行业和造船行业。在山东一家玻璃企业金晶集团调研中，我们了解到该企业主动调整产品结构，生产国内需求的超白玻璃、节能玻璃等高端产品，满负荷生产，企业利润远远高于整个行业平均利润。

　　地方在化解抑制产能过剩中的做法和遇到的问题

　　当前，地方政府重视化解产能过剩工作，也都在积极行动并采取有效措施。一是以战略规划和区域规划引导行业结构调整，优化产业布局。明确各产业发展定位和调整方向，指导企业加快转方式调结构，控制产能过剩的再扩张。如河南省一直在坚持中原城市群发展的区域规划，山东省持续推动“山东半岛蓝色经济区”和“黄河三角洲高效生态经济区”建设，选准各自的优势产业、特色产业；二是加快淘汰落后产能。如山东省近三年来共有1122户企业淘汰了落后产能，淘汰落后产能企业数量是国家任务的3倍；三是加快科技创新，支撑产业转型。河南和山东都在积极推动传统产业转型升级，鼓励企业科技创新和技术改造，创新品种、提升质量，扩大有效需求；四是加强城市基础设施建设，完善城市配套服务功能，消化了部分产能，提升了产业水平。

　　同时，在化解产能过剩工作中也遇到了一些实际困难和问题。一是评价产能过剩还没有统一标准和科学方法，难以在业内取得共识，难以让企业信服，化解产能过剩措施难以落实；二是企业科技创新能力严重不足，提升品种质量、开拓市场、扩大需求缺乏强有力的科技和人才支撑；三是关停落后产能后，企业财产损失和债权债务难以处理，职工安置、补偿等任务重；四是经济形势不景气，保发展、保运行与抑制产能过剩形成强烈反差，给工作带来较大压力。

　　部分行业产能严重过剩的主要原因和危害

　　市场经济条件下，适度的产能过剩有利于发挥竞争机制的作用，然而现阶段我国部分行业的产能过剩已超出正常市场竞争范围，原因主要有以下几个方面：

　　认识上不一致。部分行业产能严重过剩是不争的事实，但对此一直存在着不同看法，如“宏观看过剩，微观看有市场”、“外地产能过剩，本地不过剩”、“其他行业过剩，本行业不过剩”、“今天过剩，明天不过剩”等不同看法，有的强调本地条件，不看市场，不看全局，仍坚持投入。由于认识不一致，多年来决心不大，措施不力，效果不好，投资冲动不减，形势愈加严峻。

　　市场配置资源的决定性作用没能得到有效发挥。市场优胜劣汰机制不健全，缺乏公平的竞争环境，出现优不一定有效益，劣不一定效益差的局面。由于土地、能源、资源等要素市场化改革滞后，价格不合理,市场配置资源的决定性作用难以有效发挥。同时，不少地方通过低地价甚至零地价供地、不规范的“包税”税收减免等方式招商引资，违背了市场的公平竞争，诱发了盲目投资的冲动。

　　一些地方存在盲目的政绩观。受我国现行的行政体制、用人制度和财税体制等因素影响，追求GDP已经成为不少地方的发展目标。部分地方不顾国家产业政策要求，一些行业虽然设置了准入门槛，但仅是从规模上进行限制，节能、质量、环保、安全等技术标准太低，不少投资项目缺乏科学评估、市场调查，产能盲目扩张，加剧了产能过剩。如电解铝行业，目前已经形成的2765万吨产能中，按照规定由国务院相关部门审批的仅400万吨；近年来新增的1800万吨产能中，由国务院相关部门审批的仅80万吨。这些项目绕开有关规定，有的得到了地方政府（部门）的核准或备案，并给予了土地、环评审批、信贷支持和工商登记。

　　政府政策实施监管不到位。金融危机发生后，国家为了刺激经济，通过大量投资拉动经济增长。在有关部门具体实施时，一些产业政策执行不力，对投资项目的要求有所放宽，导致大量低水平项目乘机上马，重复建设严重。有地方反映，自2004年国家对钢铁主体项目实行核准制，同时以环评、土地、资本金比例等条件对钢铁项目进行规范化管理以来，由于实施不坚决、监管不到位，收效甚微，钢铁产能无序扩张，不合规产能比例高达6成，产品同质化严重。

　　企业投资的冲动性和盲目性。近年来，国内资金充裕，投资渠道缺乏，一些企业没有正确的发展规划和科学民主的决策机制，在某个时段看到行业盈利可观，便跟风而上，短时间内形成大量产能。还有由于市场信息失灵或误导，一些企业不顾产能过剩、市场饱和的情况，或在地方政府的支持下，继续上马大型项目，导致产能过剩的情况更加恶化。

　　产能严重过剩给能源资源、生态环境和经济社会发展带来严重的危害。一是造成资源利用率低下，加剧土地、资源、环境承载的压力，增加各地区产业结构调整和升级的困难；二是产能过剩导致市场供过于求，产品价格低迷，企业开工不足，不仅加剧企业间的恶性竞争，还带来潜伏风险和危机。2012年，钢铁、电解铝、平板玻璃行业企业亏损面分别为28.2%、34.9%、35.7%,同比分别上升9.6、13.9、4.3个百分点；主营业务收入利润率分别只有1.04%、-0.29%、0.14%，同比分别降低1.37、3.64、3.82个百分点。如果任由产能过剩形势进一步发展，不少企业将面临现金流枯竭、破产倒闭危险，从而导致大量工人失业，影响社会稳定，银行呆坏账增加，引发金融风险，国民经济将出现大幅波动。

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　　进一步化解部分行业产能过剩的建议

　　化解部分行业产能过剩是一项复杂的、系统的、艰巨的工作。必须面对现实，科学、全面、客观地统计产能，不打埋伏，不加掩饰，科学客观评估部分行业产能严重过剩，正视严重性、危害性，形成化解共识，增加紧迫感、危机感，增强化解产能过剩的动力。按照“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的原则及“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的思路，综合治理，标本兼治。

　　把住源头，遏制新项目是化解产能过剩的根本。化解产能过剩当前最直接、最紧迫的是杜绝产能过剩行业新增产能，防止产能过剩矛盾进一步恶化。令人担忧的是，这些严重过剩的行业尚有大量在建、拟建的产能，对此要严格市场准入，把好土地和信贷闸门，不环评、不审批、不放行。建议相关部门按照“十二五”规划和全面建成小康社会的要求，合理控制经济增长速度，科学预测行业发展高峰期，严格按规划做好布局。要立即组织对产能严重过剩行业违规在建项目认真清理，尚未开工建设的，坚决不准开工；正在建设的项目，要立即停建。多年来等量或减量置换原则执行不到位，要坚决改变上新项目不淘汰落后、建大不关小的恶性循环。要严格执行《国家发展改革委、工业和信息化部关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，明令地方各级政府及其有关部门不得以任何名义核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目。

　　加快整治存量过剩产能是化解的当务之急。

　　对存量过剩产能，要采取淘汰落后、兼并重组、扩大需求和产业转移等综合方式进行治理。因为难度大、阻力大，需要政府强力推动，引导企业自觉执行。要坚持和提高淘汰落后产能的标准，除规模外应增加能耗、物耗、环保、质量和安全等限制指标，达不到的限期整改，整改无望或整改仍不达标的坚决淘汰。对暂未退出的落后产能，采取差别电价水价等经济手段迫使退出。要鼓励兼并重组，解决跨地区兼并带来的税收、统计等矛盾，对资产评估增值、土地结余等应给予宽松政策。要大力支持技术改造，防止变相扩能，重在节能减排、提升品种质量，扩大内需，替代进口。如改善钢材、水泥和玻璃品种质量，发展高铁和城市轨道交通，扩大光伏发电和分布式电源，加强城市基础设施和保障房建设，建造特种专业船和发展海洋工程制造等。要倡导产业有序转移，该淘汰的不得转移，承接地不要盲目接收。要给“走出去”的企业更大自主权，提供融资保险支持，带动国内过剩产能向国外转移，加强合作，防止恶性竞争。要优化结构，保障外贸稳定增长，通过扩大出口，缓解国内产能过剩。

　　注重运用经济手段是化解的治本之策。尤其是财、价、税、金融。加快资源税改革，扩大计征范围，加收资源占用费，加快征收环保税，对不符合标准的高耗能、高排放产品征收消费税，废止不合理的税费减免、包税“优惠”，促使企业成本完整化，弱化项目投资冲动。尽快推广“营改增”和提高增值税起征点，鼓励支持物流、交通、信息等生产性服务业发展。调整中央财政淘汰落后产能奖励资金支持重点，对主动提高标准淘汰落后产能的地区，提高中央财政资金奖励标准。扩大财政技术改造资金，增加银行技改信贷，加大对行业重点或优势企业在产业研发、技术改造等方面的支持力度，促进产业转型升级。金融机构要严格落实国家有关产业发展和宏观调控的政策，并根据新情况、新形势及时调整和完善有关行业信贷政策，停止对不符合国家产业政策的企业或项目的新增授信。不少地方要求改进完善分税制，适当增加地方收入，为地方化解产能过剩提供财力支持。

　　加强部门协调，落实地方政府责任，强化行业协会和企业自律。化解产能过剩是系统工程，一些措施又是“双刃剑”，需要相关部门牵头协调配合、统筹考虑、兴利除弊、明确责任，防止议而不决、决而不行。要建立工业信息化、发展改革与金融、财税、土地、环保、节能、资源等管理部门的联动机制，把化解产能过剩情况检查作为中央重大决策部署落实监督检查的重要内容。部门之间要加强信息沟通，及时发布有关产能过剩的信息，预报预警，修订淘汰目录和投资目录，改进完善产业政策。落实责任制，特别是明确地方责任，落实到基层和企业。改进激励和约束方式，用好淘汰落后产能基金，限制招商引资的过分优惠，不要再搞GDP排序。要充分发挥行业协会和企业的自律作用，增强行规行约硬约束，控制产能释放，新上项目应先由行业协会作出评价，再行审批或备案。

　　总之，化解产能过剩只有增强共识、下大决心、强化措施、坚持不懈，才能收到实效。