探路新型城镇化：国家意志变企业行为极具意义

2013年12月，中央城镇化工作会议结束，城镇化建设资金来源以及如何避免新一轮地方债务增量等问题，成为广泛关注的焦点。

“当前的财政政策、金融政策，已不再支持政府主导下以地方债为依托的传统建设模式，地方政府靠土地财政的做法必须改革。”全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员辜胜阻对记者如是表示。

地方政府眼下的各种招数，以及信托、短融、城投债等各类金融产品，因部分绕开了监管政策，反而有可能加剧风险。

“要实实在在的制度突破。”国家开发银行安徽省分行行长宋伟农指出。

受访人士认为，真正的突破，在于切实让市场化机构起到主体作用，也在于彻底改变地方平台的结构和效用，把十八届三中全会倡导的国资改革理念用到地方平台身上，将政府从债务运营转为资本运营。

这条路很曲折，但已经有了先行者。

从新平台开始

国内多数地区的棚户区改造、保障房建设以及城镇化建设，基本遵循“政府平台+土地财政”的模式，政府依靠地方融资平台贷款筹措资金，靠卖地来平衡收益。

由此，地方政府债务包袱加重，同时还缺乏对项目开发进度和品质的管控，缺乏系统性规划及实施。

“各级政府基本都是‘吃饭财政’，土地收入在当前也快速萎缩。”国开金融有限责任公司副总裁左坤指出，如何在此时以创新的市场化方式继续获得资本支持，成为当务之急。

他告诉记者，国开金融在城镇化投融资领域已经创新出一种模式，以城市综合运营商的概念，将政府主导调整为市场主导，并以与地方政府成立合资机构的方式来避免政府负债的增加，走出了政府资产管理的新路。

据悉，国开金融已经在全国范围与地方政府、市场机构合资成立新平台，以基金或项目公司形式，让参股的三方互惠互补。其中地方政府的职责，主要是给予新平台土地收益、参与区域规划、保障土地指标，以及减免部分税收和授权特许经营。

“基本完全以市场机构为主，政府的作用是给出扶持政策。政府不用举债，日后还能因股权投资有所分红。”左坤介绍，项目收益也能因此滚动投入，民生项目有望不再入不敷出。

截至2013年11月底，国开金融已在全国范围内合资成立近20个新平台，囊括了几十个城镇化项目。

其中，吉林哈达湾工业区搬迁改造项目，就是新平台应用于棚改的典型。作为东北最后一个待改造的老工业基地，哈达湾棚户区地处城市核心地带，严重阻碍城市发展。国开金融与吉林城建集团各出资35%和65%，成立国开吉林投资公司，负责4家工业企业的异地搬迁和妥善安置。项目总投资104亿元，国开行配套银团贷款74亿元。

“经政府授权，该合资公司成为独家综合开发主体。”项目负责人说，土地出让金除上缴中央部分外，地方收益全额返还。并且，新建道路冠名权、停车收费权、公交线路运营权、加油站及附属设施经营权、新建建筑市政入网受益权等，均归属该公司。

麦肯锡城市中国计划研究总监张耕田告诉记者，如此对股权和后续权益的创新，确实能助力政府突破“土地财政”的简单模式，与民资和金融机构一同共享项目未来可能的中长期收益。

辜胜阻也认为，新平台模式，正是将多元化资本引入低收益建设领域的有效尝试。

据了解，类似项目在其他省市已有效果。

例如，国开金融与成都龙泉驿区政府下属的龙泉国投公司，合资成立了国开四川(龙泉驿)城乡统筹发展基金，引入了绿城房地产集团来设计、建管农民安置房。目前，该项目已完成两个26层以上高楼的建设施工，其中9栋楼已实现主体封顶。

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让市场机构做主

被国家发改委授予“全国发展改革试点小城镇”的上海宝山区罗店镇，其土地开发项目也较早通过前述新平台模式运作。

罗店项目公司73%的股份掌握在中国新城镇公司手中，这是一家在新加坡和香港上市的股权分散企业。上海宝山区政府仅占其余27%股权，未产生任何融资及负债。

项目建设期间，不但融资全凭中国新城镇公司，当地政府还将后续配套一并授权—医院、酒店、会展中心及风情商业街等配套设施，全部由项目公司承建。目前，二级开发项目已较为成熟，成为民资参与一级土地开发的标杆。左坤透露，国开金融正在谈判收购中国新城镇公司，将其作为模式深化的重要抓手。接下去，各地政府在合资平台的股权占比将逐步下降，市场机构将最终实现控股。“目标就是让政府少花钱，凡是市场能做的都交由市场”。为延续和深化该模式，国开金融和地方政府合作成立了湖南长株潭两型社会发展基金、湖北武汉城市圈发展基金、北京小城镇基金、吉林市哈达湾国企搬迁改造项目等合资机构，涉及国家战略性地区、棚户区和城中村改造、国企搬迁改造等诸多领域。

据介绍，国开金融还联合国内外众多机构，谋划成立“城镇发展战略联盟”。

“用这一联盟，来梳理和细分城镇发展所涉及的所有重要领域，尝试在理论规划、环境生态、轨道建设及沿线开发、保障性及商品住宅、文化体育、教育医疗等领域全面铺开合作。”左坤如是描绘未来蓝图。据悉，该联盟还意欲借助国家发改委城市和小城镇改革发展中心、住建部政策研究中心、世界银行驻华代表处城市农村综合处等智囊力量，在具体项目上做得更专业，减少沟通成本并实现战略合作。

包括苏州工业园区、普洛斯工业地产基金、美国能源基金会、法国欧葆庭养老集团、苏州科赛集团、北大方正集团、湖南大汉集团等各类机构，目前均表现出加入联盟参与新型城镇化建设的积极意愿。

“联盟一旦形成，将成为一件大事。”张耕田认为，国开行作为中国城镇化建设的主力银行，赋予了国开金融比其他同业更多的融资和“融智”能力，加之国开行与地方政府、各类机构“天生的紧密纽带”，这一联盟的真正运作将可能走出中国新型城镇化的未来道路。

他进一步评价说，“集团军”能分散风险、集合收益，在资金筹集、政府债务和品质提升上实现“三管齐下”。

国家发改委财金司一位人士也告诉记者，有收益前景的项目，政府应逐步放手给市场；必须由财政兜底的歉收项目，也应鼓励市场机构参与规划、管理并钻研盈利模式，最终由政府回购，通过税收来缓慢平衡成本。

湖北省襄阳市市长别必雄说，和国开金融合作成立基金，可以引导民资规范、健康地进入，让民资为国民经济的科学发展发挥正确作用。

高效撬动社会资本

新平台对社会资本的撬动作用非常明显。

成都市龙泉驿区人民政府副区长陈茂禄介绍，总投资23亿元的成都龙泉驿项目包括了国开行17亿元贷款，龙泉驿区政府与国开金融只需各自3亿元的资本金。由此，当地政府只需首先出资1亿元就能开始承接贷款，加之国开金融1亿元资本金，先期共以2亿元就能拉动6亿元贷款。

同样，以北京小城镇发展基金100亿元资本金为例，北京市政府和国开金融各出资20亿元和80亿元。仅基金层面，政府就撬动了4倍资金。操作层面，该基金针对项目实行“一镇一公司”模式，能够成倍地吸引民资参与。

以该基金对某项目出资10%股权计算，民资占比将达90%，即9倍撬动效应，也即北京市政府实现了36倍的资金撬动力。

除去资本金，具体到金融机构贷款上，中长期贷款的撬动力通常为1:2.5或1:3，则北京市政府的20亿元资金将最终发挥约100倍的撬动力。

前述发改委人士说，与其让地方政府奔走于信托、短融、城投债等眼花缭乱的金融产品中，不如鼓励其让位于市场机构。一些所谓金融创新很难保证收益，资金最终仍旧落到传统的融资平台，地方债务必然加剧。而市场机构灵活度高，且直接融资渠道更为畅通，在低收益项目中也大多能如鱼得水。

“只要有利于发挥民资特长，解决新型城镇化‘钱从哪儿来’的方法，都应该加以尝试。”辜胜阻说，以公共投资带动民间投资，能将新型城镇化的“国家意志”最终变成“企业行为”，极具现实意义。