防治大气污染 是时候让经济政策出风头了

　　越来越厚重的“雾霾”日益成为人们的心头大患，相关政府部门已明确表态，在大气污染防治上绝不手软。然而，仅靠行政的“一己之力”难以换得“蓝天白云”，经济手段在环境政策中开始大显身手。相比行政手段的强制性命令、指示、规定等措施，经济手段则具有促进环保技术创新、降低环境治理成本和行政监控成本等优点。未来，如何更好地发挥经济手段在大气污染防治中的作用？记者近日带着相关问题采访了环境保护部环境规划院环境经济部主任葛察忠。

　　可尝试发行环保市政债券

　　记者：环境政策分为控制型手段和经济手段两种类型，对大气污染防治来说，经济政策将扮演什么样的角色？

　　葛察忠：经济政策以环境成本内部化为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整。相比控制型手段，它具有促进环保技术创新、降低环境治理成本和行政监控成本等优点。

　　在大气污染防治中，经济手段应该发挥重要作用，主要应该运用和发挥财政、价格、税收等政策。信贷、金融等政策近年来在不断完善，在大气污染防治中也可以起到一定的作用。我认为，经济手段主要可以发挥两方面作用。一是引导激励，如已经在推行的脱硫电价政策，有效解决了电厂脱硫的资金运行问题。二是惩罚抑制，如排污收费政策就对企业排污起到了一定的抑制作用，同时，通过收费还可以筹集资金，为污染治理提供支持。

　　记者：当前地方政府普遍存在财政困难、债务重等问题，在这样的情况下如何加大对大气污染防治的投入？实践中，有的地方政府建设了融资平台，您认为要如何提高政府和银行的融资积极性？

　　葛察忠：从政府角度看，当前地方政府财政是遇到了一些问题。但是今年中央政府提出盘活存量财政资金，其中一个重要的变化应该就是调整财政资金的支出方向，财政资金将进一步向保障和改善民生倾斜，节能环保就是民生保障的一个重要领域。因此，通过财政资金支出的结构调整可以在一定程度上增加大气污染防治的财政投入问题。另一方面，随着很多产业产能过剩问题的加剧，很多社会资本需要寻找新的投资方向。环境产业是一个典型的政策驱动行业，大气行动计划提出了更高的空气质量目标，意味着更多的投资机会。我认为，财政资金应该发挥引导作用，撬动企业和社会资本投入大气污染防治领域。淘汰落后产能确实需要付出一些经济成本，对于受影响比较大的地方，可以给予一定的财政补助资金，或在产业政策上给予倾斜。要发挥信贷的支持作用，强化对采用环境友好工艺和环保设备生产企业的信贷支持。另外，地方政府建设的融资平台应为社会化资本提供一个良好的投资渠道，如发行环保市政债券。

　　记者：金融政策在大气污染防治中具体起到怎样的作用？

　　葛察忠：我认为，银行信贷应是支持大气污染防治的重要资金来源，但由于银行本身也是盈利性企业，过去高污染高耗能产业快速扩张，使得银行出于利润考虑，大量贷款相应流入了这些行业。若要解决这些问题，我认为，一是要继续促使通过绿色信贷，减少高污染高耗能行业贷款来约束企业的规模扩张。包括加强环保部门与金融部门的合作，建立环境信息沟通机制，环保部门继续向银行提供企业违法信息，编制“双高”名录，银行对名录中提出限制或禁止生产的产品减少或停止贷款。二是建立对银行的激励约束机制，如推行银行环境绩效评估、环境信息披露和绿色信贷排名机制。

　　绿色信贷是一个激励与约束并存的双向机制，在促进银行减少污染项目贷款、防范银行风险方面发挥了积极作用，有效促进了产业结构调整和节能减排。绿色信贷的主要方向包括，一是强化对大气污染防治项目的信贷支持；二是强化对企业工艺改进和清洁生产改造的信贷支持；三是支持能源结构调整和清洁能源行业的信贷支持；四是强化对低能耗低排放产业的信贷支持。

　　环保设备运营要讲求回报

　　记者：有专家预测，加强大气污染治理将带动相关产业发展。如何确保产业的健康发展？

　　葛察忠：加强大气污染治理肯定会促进相关行业的发展，比如电力、钢铁等行业的脱硫设施和运营服务等，脱硝设施和还原剂的生产、VOC控制技术和服务、大气监测设施等。这些行业将会得到更多资金，肯定会有较快的发展。

　　从总体来说，市场运营的价格应由市场来决定，通过需求和供给的平衡来确定价格。影响价格的因素包括市场竞争程度、技术水平、管理能力等。但决定的原则还是成本和一定的利润。环境运营治理的成本包括人力成本、设备的折旧、原材料成本，再加上一定的利润形成的定价机制。以前我们讲的环保设备的运营要保证微利或者少利，但是我觉得还是要有一定的回报。

　　整个过程中其实还是靠政府和市场来制定价格机制，政府可以通过调查研究，确定市场运营的指导价格。政府作用一是要制定规则、制定运营管理指南、技术导则等；二是要进行服务监管，包括过程监管，绩效考核等；三是要协调解决争端，制定长远规划等。

　　记者：据了解，有专家提出，应进一步完善环境经济政策，鼓励企业投保环境污染责任险。对此您有何看法？

　　葛察忠：环境责任保险是环保部主推的环境经济政策之一。现在我国许多地方已经开始试点和推广，比如湖南省，并取得了一些成绩。

　　环境责任保险解决的是环境风险防控机制，重点是分散或减低环境风险发生后的企业赔付的压力，对于促进企业污染治理影响有限，当然在开展环境责任保险过程中，企业为了尽量少交保险费用，也会加强企业管理，减少污染排放。

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　　未来治理要刚柔并济

　　记者：在大气治理方面，国外有哪些经验值得我们借鉴？

　　葛察忠：国外在大气污染治理上主要做到了几点：一是制定了严格的法律法规，促进企业守法，而且当地企业的守法意识很强；而我国是制定了法律法规，但是执法不严，企业的守法意识也很差。二是在经济政策方面。

　　首先，国外通过明确企业的排放许可和配额，让市场通过交易，来达到减排的目的，也减少了治理成本。例如，美国的酸雨治理政策，就是通过制定总量，在总量控制下进行交易，以最小的成本达到减排目标；欧洲有些国家也在做碳减排的交易。

　　其次，通过征收环境税。OECD（经济合作与发展组织）就在这方面做了很多工作，它所谓的环境税集中在两个领域——燃油和机动车。这样做就可以减少燃油和机动车使用，减少环境污染。

　　第三，成立专项基金来进行大气污染防治，比如碳基金等。还有政府为大气污染治理项目或者清洁生产项目设立预算基金，来补贴企业的最佳适用技术、清洁生产等。

　　我认为，大气污染防治最核心的控制手段有两点（当然还有一种自愿性政策）：一方面要加强监管，无论通过加强环境立法还是强化行政执法，都是为了增加环境监管的刚性，通过出重拳、用重典来管住大气污染；另一方面就是充分发挥环境经济手段的激励作用。环境经济手段是一种“内在约束”机制，相比较以命令-控制工具为主的监管手段，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本、提高行政效率等优点，它以内部化环境行为的外部性为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护和可持续利用环境资源的激励和约束机制。如排污交易政策则在兼顾公平与效率的原则下，让减排成本最低的减排主体承担最大的减排任务，这些减排主体通过出让削减量来获取经济收益。

　　名词解释

　　环境成本内部化

　　环境成本内部化是将环境成本作为生产者成本的一部分计入产品的总成本。从而，使环境因素进入生产环节而成为一个新的生产要素，成为与资本、劳动、资源、技术等要素并列、同等重要的生产要素。这样，产品价格能够更准确地反映包括环境成本的生产经营活动所造成的全部代价，能够消除生产对环境的外部性影响。一旦环境成本成为生产成本的一个组成部分并最终得到体现，商品价格就能反映它的全部社会成本。生产者就会按新的全部社会成本确定最优产量，消费者就得按反映产品全部社会成本的价格进行支付。由于市场失灵造成的生产对环境的外部性影响得以消除，市场、价格重新成为配置资源的有效手段，整个环境、社会才能有效地运转。