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环保法修订“小步走” 各方更盼“亮利剑”
2013/06/27 11:30
来源：上海证券报 秦菲菲
26日全国人大常委会进行二审的环境保护法修正案草案，拟首次规定多项制度。这些制度最终能否确立？能否对污染亮出利剑？各方对此充满期待。不少业内人士坦言，此次的草案虽对此前提出的问题进行修订，有一些进步，但离业界的期望还是相差很远。......
26日全国人大常委会进行二审的环境保护法修正案草案，拟首次规定多项制度。这些制度最终能否确立？能否对污染亮出利剑？各方对此充满期待。
十二届全国人大常委会第三次会议26日起在北京举行，备受关注的环境保护法修正案草案将进行第二次审议。
业内人士对记者说，草案对此前业界关注的问题做出了回应，如按日计罚，信息公开，对生态补偿做出原则性规定，明确公益诉讼主体等都是明显进步，但总体来说，修订的力度仍显不够，依然只是在“小步走”。
有进步，但离期望差别很大
现行环境保护法自1979年试行、1989年正式颁行以来，至今已有20余年无实质性修改。随着环境问题日益突出，法律与现实脱节日渐明显，环保法也被业界称为中国执行效果最差的法律之一。
2012年8月下旬，环境保护法修正案草案首次提交十一届全国人大常委会第二十八次会议进行审议，8月31日，草案对外发布并向社会公开征求意见。
但这一草案以“有限修改”为原则，与学界“重修再造”的主流观点存在不小差距。
此外，草案中关于删除环保部提出的信息公开、公益诉讼、公众参与、按日计罚等较为严厉的内容，更遭到环境保护主管部门的不满。特别是草案提出，由发改委进行总量控制指标分配意见等条款，不仅与部委现在职责分工有悖，更弱化了环保部门的管理职能。
也正因为这些原因，环保部在一审征求意见后向全国人大法工委提交了一份题为“关于报送对环保法修正案草案意见和建议的函”，提出34条修改意见。
据了解，此次二审稿则较前稿有一定进步。全国人大法律委员会副主任委员张鸣起26日就草案修改情况向会议作说明时表示，有意见提出，应当将环境保护工作中一些行之有效的措施和做法上升为法律，完善环境保护基本制度。法律委员会经研究，建议增加相关规定，如“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”
草案还修改完善了环境监测制度，增加“建立环境信息共享机制”的规定；明确联合防治协调机制，规定“国家建立跨行政区重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一监测，实施统一的防治措施”等。
不过，不少业内人士坦言，此次的草案虽对此前提出的问题进行修订，有一些进步，但离业界的期望还是相差很远。
高压灌注等方式排污可追刑责
具体来看，草案增加规定：“企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、高压灌注或者以其他逃避监管的方式排放污染物，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
这与“两高”此前公布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中认定“严重污染环境”的十四项标准是相呼应的。
据相关人士解释，这一条内容的增加与此前发现的部分地区少数企业私设暗管或利用渗井渗坑等违法排污的现象有关。这些现象危害大，影响十分恶劣。
中国环境投资联盟理事长王世汶对上证报记者说，这种现象早就存在，而今年被公之于众。这类行为比明排还要恶劣得多，明显是有预谋的行为，对这类行为实施多重的刑罚都不为过。
在信息公开方面，草案规定，重点排污单位应当向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标情况，以及污染防治设施的建设和运行情况。重点排污单位应按规定安装使用监测设备，对其排放的污染物进行监测。
公益诉讼主体引发争议
草案中明确环境公益诉讼主体也引发了不少讨论。记者注意到，草案提到，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”
近些年，我国环境事件频发，但由于此前法律界定不明确，各地司法机关在处理公益诉讼方面一直无法可依。此次对环境公益诉讼的明确在不少人看来是一种进步。
王世汶对上证报记者说，只有公益诉讼加上赔偿制度才能把环保的重要性传递给企业。过去企业的环境压力只来自于政府，出于政府不作为、利益输送等原因，时常会出现监管不力。“现在明确了公益诉讼的主体，让来自社会的监督产生压力，是一种很好的手段，也开了一个很好的头。”
至于选定中华环保联合会一家，王世汶认为，中华环保联合会是环保公益诉讼领域做得最多的，也是最好的，指定它有一定道理。但考虑到公平性，应该有更多的团体被纳入范围。
中华环保联合会相关负责人对上证报记者说，对于公益诉讼主体的选择应该更加审慎。草案中这样的规定是有其考虑的，并不是拍脑袋决定的。中华环保联合会有自己的律师、环境从业者等专业队伍，也有处理环境公益诉讼的经验和能力。
在上述负责人看来，目前很多非政府组织并没有综合诉讼的能力，如果只是因为法律规定其可以作为公益诉讼主体，就一拥而上，而没有处理环境公益诉讼的经验和能力，很容易产生其他问题，所以法律确实应该有所界定。
至于中华环保联合会一家是否能够全权承担环境公益诉讼，该联合会人士对记者说，参照消费者权益保护法修正草案中明确消协作为公益诉讼的主体就可以理解了。
不过，这样一条规定也引起其他团体的反对。环保组织自然之友昨日获悉上述消息后，立即发出紧急呼吁。其措辞强烈地表示，“上述立法建议，理论上无依据，立法上不科学，实践中难操作，社会影响有倒退，因此我们强烈反对环境保护法修正案的审议采纳该项立法建议。”
自然之友称，希望法律修订者能够重视本次修改可能带来的重大影响，审慎考虑环境公益诉讼的发展方向。为了“美丽中国”在更广泛的公众参与下加速到来，不要让该条款成为本次环境保护法修法的历史遗憾。
编辑：武文博
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