[独家]深化投资体制改革遏制产能过剩和重复建设

　　进入新世纪后，我国经济建设发展速度加快，水泥工业也不例外，满足了社会经济发展的需求。除了有新型干法技术日臻成熟、吨水泥投资指标大幅下降的因素外，与贯彻执行2004年国务院《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）密不可分。

　　《决定》在深化投资体制改革方面的要点有：

　　改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权。

　　改革项目审批制度，落实企业投资自主权。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，政府仅对重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。

　　项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。

　　严格限定实行政府核准制的范围。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

　　政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。

　　规范企业投资行为。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目。

　　在《决定》附件政府核准的投资项目目录（2004年本）中规定，水泥除禁止类项目外，由省级政府投资主管部门核准。

　　从2005年起到2009年国务院下达38号文件的5年数据看，GDP年增速在9.2%~14.2%间；固定资产投资从88773亿元增加到224598亿元，年均增长26%；水泥投资从412亿元增加到1700亿元，年均增长42%，高于固定资产投资年均增长16个百分点；新型干法熟料产能从43057万吨增加到96588万吨，年均增长22%，新型干法熟料产能占比从25.37%增加到57.49%，年均增长23%；水泥产量从103830万吨增加到162897万吨，年均增长12%。5年中新型干法水泥发展能如此快速，说明深化投资体制改革《决定》在水泥行业发展和产业结构升级调整中起了决定性作用。也为之后加快淘汰水泥落后产能奠定的基础。

　　水泥项目由于消耗资源、能源、占用土地相对较大、投资强度不算低及对环境造成的影响程度不小而列入了重大项目，须履行项目核准。水泥作为“短腿”产品，项目由省政府投资主管部门核准利于充分发挥好地方政府贴近基层的优势，利于地方政府更好履职，利于产需平衡。

　　李克强总理2013年5月13日在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话（以下简称《讲话》）中就指出，我国地域辽阔，地区之间经济社会发展很不平衡，中央和地方两个积极性都要发挥好，该下放给地方的要坚决下放。还提到，不能什么事都到北京来批。

　　水泥是传统产业，技术工艺相对成熟，所需的矿产资源分布面广也并不稀缺、所需煤炭资源供应充分、所需电力也随电力工业发展而保证。各地发展都需建设，都需水泥。所以不少地市将水泥项目作为本地招商引资项目。项目由过去的跑“部”前进，变成了跑“市（省会）”前进。由于项目投资可牵动GDP、项目建成有GDP和带动当地就业，往往出现地区之间项目纷争，甚至各自开出各种优惠条件，有些则可能越了权。其结果，有可能使项目一些不利条件反而得以冲抵或淡化，客观上阻碍了行业的进步，也为日后市场竞争环境公平埋下了隐患。有些项目则在地市政府鼓动或默许下“先上车”，或买“儿童票”以小上大。作为省投资主管部门缺少总体考虑，手心手背都是肉，能上都上。而地市的土地、矿产、环保等主管部门往往在当地政府统筹下，一切为了项目成立，在履职上存在睁一眼闭一眼，甚至“同流”。加之存在历史形成的基本建设的技术改造两条投资审批线的因素，特别走技术改造路更“便捷合理”。在这些因素共同作用下，水泥产能不迅速增长才怪，产能过剩也就这样“练”成了。

　　2009年国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见，即38号文件（以下简称《意见》）。《意见》指出，特别需要关注的是，不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张，一些地区违法、违规审批，未批先建、边批边建现象又有所抬头。《意见》明确，严格控制新增水泥产能，执行等量淘汰落后产能的原则，对2009年9月30日前尚未开工水泥项目一律暂停建设并进行一次认真清理，对不符合上述原则的项目严禁开工建设。《意见》规定，在新的核准目录出台前，上述产能过剩行业确有必要建设的项目，需报国家发展改革委组织论证和核准。

　　这就划出了项目违不违规的界线。在2009年9月30日前开工水泥项目，如没有经省投资主管部门核准或没有依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续的项目属违规。在2009年9月30日前尚未开工水泥项目，如没有经报国家发展改革委组织论证和核准的项目开工建设及建成的项目，或采用倒批开工日期的项目属违规。

　　对于违规项目应该清理，进行追责。对不在上述两条界线内的项目，理应可走正常的项目核准程序。动辙运用过去计划经济时期控制基本建设规模的一刀切方法，容易伤及无辜,容易滋生“老实人”吃亏的后果。

　　对于投资主管部门的核准程序也应有规可循。李总理在《讲话》中指出，现在经常有这样的情况，一个项目，可以批给张三，也可以批给李四；可以早批，也可以晚批；可以多批，也可以少批。这种自由裁量的随意性，不利于建设公平竞争的市场环境，影响了市场主体对未来发展的预期，也容易滋生腐败。还指出，履行审批职权就要把责任担起来，本行业的事情一定要摸清摸透，出了问题要敢于碰硬，该报告的要及时报告，把确需审批的事项管住管好。所以，回头看，作为省水泥投资主管部门当时是否做好了下放项目的承接、加强规范，把后续监管做到位，切实负起了责任。应该深思、反思为什么没有把水泥项目核准事项管住管好。

　　国家投资主管部门则还应深思，本要通过“进一步提高水泥产业的能源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入门槛”抑制产能过剩和重复建设。而在实际中，大量的是执行现行标准，这能算是提高门槛！即使有个别的如对“新建或改扩建水泥（熟料）生产线项目须配置脱除NOX效率不低于60%的烟气脱硝装置”的门槛提高，由于解释上易生歧义及无明确落实监督的部门，在实际中并没有得到严格执行。对于新建项目理应提出比现行标准更严的具体（值）要求和监管措施，以有利于抑制产能过剩和重复建设。

　　从水泥行业看，在投资体制改革后，成绩斐然，存在问题也不少，这些问题是在改革中出现的，同样需要通过深化改革解决。李总理在《讲话》中指出，大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。加强事中事后监管，发现问题就必须叫停、处罚，这往往要得罪人，甚至要做“恶人”，比事前审批难得多。工作方式也不一样，事前审批是别人找上门，事后监管则是自己要下去，到现场了解情况，实施监管。水泥投资体制改革同样是“要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行‘宽进严管’”，归宿到落实企业投资自主权。

　　李总理在《讲话》中指出，市场机制具有优胜劣汰的功效。企业只有积极参与市场竞争，才有源源不断的动力实现技术进步和产品创新，才能在竞争中立于不败之地。我们要相信市场机制的力量，必须转变职能、下放权力，下决心减少政府对企业生产经营活动的直接干预，打破市场分割与垄断，消除制约转型发展的体制机制障碍，使企业和产业在竞争中优化升级，为经济转型提供“源头活水”。

　　企业应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准。对投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案自主慎重决策，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续。项目建成后依法经营，从市场获得收益并自担风险。

　　在政府政策导向和监管下，落实企业投资自主权，使企业在市场中充分展现竞争力是企业和行业优化升级的动力。行业升级寓于企业进步，企业的生存取决于所具的市场竞争力，企业获利需要有公平的市场竞争环境。充分发挥市场机制所具有优胜劣汰的功效是抑制产能过剩和重复建设的良方，“砍”项目的做法并不太有效。