[独家]再读水泥玻璃行业产能置换实施办法

  自工信部下发施行新《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（工信部原[2017]337号）已有4个多月，从已公布水泥产能置换项目有13条水泥熟料生产线，涉及7个省区11家企业，置换后产能接近2000万吨。新《实施办法》正在发挥作用。不过，所公布的部分项目倒有据称为在新政前已获地方主管部门认可的但未公告过产能置换方案项目。

  新《实施办法》适用范围在文件中已很清楚指明是两类项目，一类是新建水泥熟料项目；另一类是已经由工信部、发改委联合明确由地方视情处理、但尚未公告产能置换方案的在建水泥熟料项目。后一类中还包括业内所称的在建违规（未完成清理）项目。这类在建项目只要是在新政之前，尚未公告过产能置换方案的项目，应该按新政实施产能减量置换（西藏除外，实施等量置换）。

  从2017年2月1日起施行我国固定资产投资领域第一部行政法规《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）。出台条例的根本目的，是通过加强投资领域法治建设，落实企业投资自主权，确立企业的投资主体地位。企业投资项目依法依规由企业自主决策，自担风险。

  对于投资新建水泥熟料项目执行《企业投资项目核准和备案管理条例》。根据国务院《关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号），水泥项目属备案管理投资项目。《通知》明确，对于钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业的项目，要严格执行《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），各地方、各部门不得以其他任何名义、任何方式备案新增产能项目。41号文件明确，产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换。在新《实施办法》中明确，严禁备案和新建扩大产能的水泥熟料项目。确有必要新建的，必须实施减量或等量置换，制定产能置换方案。

  什么是确有必要新建？应该按《水泥行业规范条件（2015 年本）》（工信部公告2015年第5号）建设要求与产业布局规范条件，水泥建设项目（包括水泥熟料和水泥粉磨），应符合主体功能区规划，国家产业规划和产业政策，当地水泥工业结构调整方案。建设用地符合城乡规划、土地利用总体规划和土地使用标准。新建水泥项目应当统筹构建循环经济产业链。新建水泥熟料项目，须兼顾协同处置当地城市和产业固体废物。新建水泥粉磨项目，要统筹消纳利用当地适合用作混合材的固体废物。建设水泥熟料项目，必须实施等量或减量置换。

  《规范条件》明确要求，新建水泥项目应当统筹构建循环经济产业链。新建水泥熟料项目，须兼顾协同处置当地城市和产业固体废物。《产业结构调整指导目录（2013年修正本）》将利用现有2000吨/日及以上新型干法水泥窑炉处置工业废弃物、城市污泥和生活垃圾列为鼓励类。国办发34号文件明确，利用水泥窑协同处置城市生活垃圾或危险废物、电石渣等固废伴生水泥项目，必须依托现有新型干法水泥熟料生产线进行不扩产能的改造。严防借开展协同处置之名建设新增水泥熟料产能的项目。这一系列政策鼓励利用现有新型干法水泥窑炉处置项目，对于合法合规新建水泥项目要求兼顾协同处置，严禁借处置名义建设新增水泥熟料产能项目。

  实行备案管理的项目，按照属地原则备案，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关（由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定）：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。建设项目产能置换方案由项目业主按照《实施办法》制定，报项目建设地省级主管部门。备案通过国家建立的项目在线监管平台办理。

  什么样的产能可用于置换？2018年1月1日以后在省级工业和信息化主管部门门户网上公告关停退出的产能。已超过国家明令淘汰期限的落后产能，已享受奖补资金和政策支持的退出产能，无生产许可的水泥熟料产能，这三类产能不得用于产能置换。用于置换的产能指标不得重复使用，即俗称的“一女多嫁”。对于《产业结构调整指导目录（2011年本）》淘汰落后生产工艺装备所规定窑径3米及以下水泥机立窑(2012年)、干法中空窑（生产高铝水泥、硫铝酸盐水泥等特种水泥除外）、立波尔窑、湿法窑中，机立窑应于2012年年底前淘汰，其他窑为国家产业政策已明令淘汰或立即淘汰。以上落后产能不能用于产能置换。但在以往产能置换中也曾有过此类情况出现。

  产能可否异地置换？国发41号文件在调整优化产业结构的优化产业空间布局中肯定为，支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。2015年4月，工信部下发《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号，文件有效期至2017年12月31日）。文件再次明确，支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易。2016年5月，国务院办公厅《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）规定，2017年底前，暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料产能置换。2018年起则按新《实施办法》要求，产能置换应有利于推动产业结构调整和布局优化，需跨省、自治区、直辖市开展置换的，产能指标应由转出地和转入地省级主管部门分别核实确认，在各自门户网上公告。从已公布省区市产能置换办法看，有些省依据本地区规划和结构调整安排，不允许外省产能置换进来。

  用于置换的产能如何确定？新《实施办法》明确，依据项目备案或核准文件上的设计产能确定。用于置换的生产线在其生产过程中，由于种种原因（包括虚报）产能不能或不可能达产，此时，用于置换的产能不按设计产能确定，采取产能推算方式，即按窑外径推算确定。由于文件将生产线投产后事实上不能达产情况之下的产能值与在此情况下，如何使用窑径推算方法确定可用于置换的产能值时，都用了实际产能一词，严密性上有点欠缺。因为完全可以不涉及到实际产能，即用于置换的产能依据项目备案或核准文件上的设计产能确定。如果设计产能大于按文件所附“水泥熟料产能换算表”以水泥回转窑外径推算的水泥熟料产能时，用于置换的产能按换算表推算确定。

  《实施办法》规定，项目建设地省级主管部门负责核实确认产能置换方案的真实性、合规性，并在部门门户网上公示无异议后予以公告。需跨省、自治区、直辖市开展置换的，产能指标应由转出地和转入地省级主管部门分别核实确认，在各自门户网上公告。《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，备案通过国家建立的项目在线监管平台办理。文件都以行政法规形式确立了在线平台、部门门户网的法律地位。

  国发41号文件和工信部127号文件中都提出了有效产能概念，即支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中。有效产能应是指非落后产能，即不能是产业政策明令淘汰类产能、不能是生产不合格产品的产能、不能是能耗、环保、安全、技术达不到标准的产能、更不能是违规建设的产能。简言之，有效产能必须是合规合法的产能。

  在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。但产品生产能力严重超过有效需求时，就是产能严重过剩。产品生产能力是指合规合法产能。当产能利用率在合理区间内时，总会有一部分竞争力较弱的生产能力日子不太好过，直接表现为企业产能利用率低，利润低下，甚至亏损。如市场回暖时，日子稍微好过些。这部分产能不能算作无效产能。能进入产能帐本的产能应是合规合法产能，即有效产能。对“僵尸”企业产能本就不应该入产能帐本。

  企业投资项目依法依规由企业自主决策。水泥企业依托现有装置向超低排放10、50、100目标治污减排投资项目，不新增产能可不制定产能置换方案。依托现有装置追赶行业能效“领跑者”（2017年第一名叶城天山水泥有限责任公司可比熟料综合能耗95.7kgce/t）节能降耗投资项目，不新增产能可不制定产能置换方案。依托现有装置以达到安全标准化一级，在有限空间实施代替人工作业减少事故等投资项目，不新增产能可不制定产能置换方案。企业自主决策，认为通过自行或联合重组方式减量置换新建生产线能取得合理投资回报，生产线升级了，节能减排了，兼顾协同处置了，使竞争乏力的过剩产能尽快退出了，为化解产能尽了一份力，有什么不可行的呢？更进一步说，企业延伸产业链，甚至跨行业合规合法投资行为都是企业自主权。

  在5月2日的国务院常务会议上，李克强总理明确要求，将企业开办时间和工程建设项目审批时间压减一半以上，进一步优化营商环境。李克强指出，落实中央经济工作会议部署和《政府工作报告》任务，深化“放管服”改革，解决营商环境中存在的企业开办和工程建设项目审批效率低、环节多、时间长等问题，有利于降低制度性交易成本、激发大众创业万众创新活力。有关部门必须下大力气解决，该减必须减。

  《水泥玻璃行业产能置换实施办法》使水泥企业的投资行为有章可循，有法可依。主管部门依法加强事中事后监管，符合深化“放管服”改革精神。没有必要对水泥企业合法合规投资行为再加栅围栏。