京津冀秋冬季重污染天气治理如何破局？

  “1+6”方案体系要啃硬骨头

  环境保护部日前发布了《京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚方案》）及6个配套方案。

  《攻坚方案》及6个配套方案对京津冀及周边地区的大气污染治理将会产生哪些影响？哪些举措是亮点？记者为此专访了中国工程院院士、清华大学环境学院院长、教授贺克斌，中国环境科学研究院大气首席科学家柴发合。

  最大的亮点是“1+6”方案体系设计

  中国环境报：《攻坚方案》中提出了很多举措，被认为是最严格、最具可操作性。那么，与京津冀之前以及正在采取的措施相比，此次攻坚的亮点体现在哪里？

  柴发合：最大的亮点就是“1+6”的方案体系设计。“1”就是《攻坚方案》，“6”包括攻坚行动强化督查方案、巡查方案、专项督察方案、量化问责规定、信息公开方案和宣传方案等6个配套文件。

  这是一套目标明确、任务细化、夯实责任、系统推进的组合拳，有着鲜明的特点。其核心要求是《攻坚方案》确定的目标和任务，并由6个配套文件来保障各项措施的有效落实。

  《攻坚方案》基于《京津冀大气污染防治强化措施（2016~2017年）》、《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，但目标更加明确，并首次提出了秋冬季京津冀大气污染传输通道城市差别化的PM2.5浓度下降指标。这些指标针对性很强，因为能否完成2017年空气质量改善目标关键在秋冬季，同时也考虑到各地完成指标的差异性和可达性。通过采取更有效的措施实现秋冬季空气质量改善，表明政府治理污染的决心和信心，同时增强人民群众的获得感和满意度。

  《攻坚方案》坚持问题导向和目标导向，突出重点区域、重点时段、重点领域、重点问题。重点区域就是“2+26”城市；重点时段就是秋冬季、采暖期；重点领域就是“两散”，即散煤和“散乱污”企业治理，同时兼顾机动车、扬尘、矿山开发治理等；重点问题包括：重点领域存在的问题，以及各地普遍存在的责任不明确、压力传导不到位等问题，尤其是到县区一级，有的还没有行动起来。

  与以往的同类方案相比，《攻坚方案》提出了更加严格、更加具体的标本兼治措施，包括燃煤、工业、机动车、扬尘、重污染天气应对等方面共11大项、32小项，并从部门协同配合、强化督查巡查、经济政策支持、加强科技攻关、严格考核问责等方面提出了相应保障措施，推动秋冬季强化治理措施真正落实到位。

  为落实《攻坚方案》，制定了6个配套文件，完善了配套制度体系，从创新督察机制、强化地方党政领导干部责任、建立健全信息公开和宣传报道制度等方面作出系统安排，不仅将有效保障《攻坚方案》的落实，而且对大气污染治理的规范化、科学化、常态化也将起到极大的推动作用。

  贺克斌：“1+6”方案体系是一个总体方案。过去很多总体方案大多提出的是定性要求，即使提出定量要求，幅度也较大。而这次“1+6”方案体系的亮点主要体现在3个方面：

  一是全面提升了治理措施的力度和精细度。“1+6”方案体系对治理的范围和减排的力度要求更大。尤其是对“两散”——散煤污染治理、“散乱污”企业污染治理的措施、范围、数量的规定几乎提升了一倍。在精细度方面，对每个城市，乃至区县、行业、工艺措施等都有详细的指标要求。

  二是全面提升了监测网络的力度和精细度。对环境监测网络系统规定到区县一级，使对环境问题的判断更加精准、效果更加明显。

  三是全面提升了监管体系的力度和精细度。以往很多环境监管措施力度不足，导致出现问题时找不到责任区域和责任人，而“1+6”方案体系规定了信息公开等内容，加大了相关监管措施的落地力度，推进了环境监管体系的有效实施。

  总的来说，这是一个非常务实的方案体系。

  将目标直接对准“最难啃的骨头”

  中国环境报：《攻坚方案》为何将加强监测管理放在措施首位？强调加强监测管理，当前的意义何在？

  贺克斌：监测数据既是分析污染态势的重要依据，又是评估治理效果的根本判据。

  《攻坚方案》的一个重要特征是要全面提升治理措施的精细度，将原有省市级为核心的监测网络前推到区县级，并进一步强化数据的质控和及时传输，这是保障提升治理措施的精细度并实现落地实施的基本前提。因此，将加强监测管理放在措施首位非常重要。

  中国环境报：《攻坚方案》明确了整治“散乱污”企业、治理散煤、工业企业错峰生产与运输等11项工作内容。所有这些减排措施中，您认为最难做的是什么？应该怎样去做？

  贺克斌：首先，11项工作内容完成起来都不容易。相比起来，治理两“散”，即整治“散乱污”企业、治理散煤更加困难。因为这两项工作一方面积累时间相对短，另一方面它触及到产业结构和能源结构调整等相关问题。各省市需要从更长远的绿色发展出发，才有可能及早统一认识，抓住机遇，踏踏实实做好相关基础工作，顺利推进治理措施落地见效。

  中国环境报：即将到来的秋冬季即2017年10月至2018年3月，京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市PM2.5平均浓度要同比下降15%以上，重污染天数同比下降15%以上。其中，北京、天津、石家庄、太原等地PM2.5平均浓度要同比下降25%。这一目标的提出，是基于怎样的考虑？您怎样看待这一目标的实现？

  贺克斌：自2013年《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”）实施以来，京津冀及周边地区PM2.5污染治理可以说是“一喜一忧”。“喜”的是整个区域年均浓度持续下降，2013~2016年间降幅达32%；“忧”的是秋冬季重污染治理效果还不明显。《攻坚方案》将目标聚焦在“秋冬季”和“重污染”，提出双15%的下降目标，就是将下一阶段工作目标直接对准了“重中之重”和“最难啃的骨头”，通过秋冬季治理工作的突破来带动这一地区空气质量长期持续改善。

  既然是“最难啃的骨头”，当然不可能轻而易举就实现目标。就“大气十条”实施以来在治理措施、监管机制、科技支撑和公众支持等诸多方面的进程看，实现这一目标是具有很好前期基础的。即使如此，考虑到秋冬季特定不利气象条件等因素，将《攻坚方案》各项措施全面、充分落地并获得实实在在的减排量十分关键，这需要区域内各省市付出艰巨的努力。

  关键是抓落实，确保指标实现

  中国环境报：《攻坚方案》要求，2017年10月底前，纳入2017年度淘汰清单中的4.4万台燃煤锅炉全部“清零”。您认为完成这项工作有否困难，目前这项工作的完成度是多少？燃煤锅炉全部清零，对京津冀大气质量的改善将带来哪些积极影响？

  柴发合：由于没有良好的污染控制措施，“散煤”燃烧是京津冀及周边秋冬季重点污染源之一。对民用采暖散煤治理，《攻坚方案》提出了明确的技术路线和时间表。同时要求2017年10月底前，纳入2017年度淘汰清单中的4.4万台燃煤锅炉全部“清零”。我认为这是十分必要的。列入淘汰清单中的中小锅炉基本上没有成套、有效的除尘、脱硫和脱硝技术，环境污染大。近些年各地都在利用集中供热（汽）、（天然）气代替煤和电代替煤的方式淘汰中小燃煤锅炉，但仍有4.4万台燃煤锅炉。这次提出对这4.4万台燃煤锅炉全部“清零”，对改善秋冬季环境空气质量和优化区域能源结构是非常必要的。在实施过程中，肯定有难度，但只要多种方式并举，取缔关闭、集中供热替代、“煤改气”、“煤改电”，改用地热、风能、太阳能、生物质能，配备布袋除尘器等，淘汰任务还是可以完成的。

  中国环境报：“散乱污”企业是重点整治对象之一。《攻坚方案》提出，“散乱污”企业应“两断三清”，并要求9月底关停小乱污企业。对此，您怎么看？

  柴发合：初步分析表明，今年3月以后PM2.5浓度显著下降与对“散乱污”企业的综合整治不断强化密切相关。“散乱污”企业不仅扰乱了经济，而且由于几乎没有任何污染控制措施，排放了大量污染物，对环境空气质量影响很大。各地已对“散乱污”企业进行了仔细排查。《攻坚方案》提出按“先停后治”的原则，区别情况分类处置。列入淘汰类的，9月底前关停取缔，“两断三清”；列入整合搬迁至合规工业园的，按照发展规模化、现代化产业的原则，依法进行环境影响评价。同时也提出要统筹开展“散乱污”企业集群综合整治，推进区域环境整治与企业升级改造。“散乱污”企业的综合整治不仅可以大大降低京津冀及周边区域大气污染排放负荷，而且有助于区域产业结构的调整和优化。

  中国环境报：《攻坚方案》提出统一预警分级标准，从严从高启动预警响应，并对空气重污染预警期间污染物减少提出量化要求。其中，红色预警期间，SO2、氮氧化物(NOx)、颗粒物的排放量要减少30%。对此您怎么看？

  柴发合：做好重污染天气应对，能够有效降低污染物浓度，减轻污染对人民群众的健康危害，攻坚行动决胜的关键就在重污染天气应对。

  《攻坚方案》不仅给各市提出了秋冬季PM2.5浓度同比下降的指标，也提出了重污染天数下降指标。环境保护部印发了《重污染天气预警分级标准和应急减排措施修订工作方案》，统一了京津冀及周边地区重污染天气预警分级标准和应急措施要求，目前正在组织重污染天气应急预案修订培训，对“2+26”城市应急预案逐一开展了初步评估。要求各地按照评估意见加快完善应急预案，确保9月30日前印发实施。京津冀及周边大气重污染越来越表现为区域性和复合型污染态势。强化区域应对、提早应对和多重污染物协同减排，是京津冀及周边重污染应对的不二选择。特别是达到红色预警等级的严重污染时，PM2.5中的二次组分占比显著升高，除了严控烟粉尘和扬尘外，需要同时大力削减PM2.5二次组分的前体物二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物的排放。

  中国环境报：对《攻坚方案》的实施，您还有什么建议？

  柴发合：《攻坚方案》提出2017年10月至2018年3月，京津冀及周边地区大气污染传输通道城市PM2.5平均浓度和重污染天数同比下降指标，对全面完成《大气污染行动计划》第一阶段目标至关重要。

  《攻坚方案》及配套的6个文件已经发布，关键是抓落实。同时需要明确的是，《攻坚方案》中提出的各地攻坚行动方案中所列项目并不是完成PM2.5平均浓度和重污染天数同比下降指标的充分必要条件，只是必须完成的工作要求。

  各地还应在《攻坚方案》的基础上，结合当地实际情况，按问题与目标导向，进一步强化、细化、深化有关措施，以确保今年秋冬季PM2.5平均浓度和重污染天数同比下降指标的实现。

  全面完成“大气十条”目标完全可以预期

  中国环境报：今年上半年京津冀PM2.5和PM10的浓度不降反升。您认为主要原因何在？

  柴发合：2013年以来，随着大气污染防治工作的不断深入推进，京津冀及周边地区整体空气质量持续改善，但秋冬季空气质量改善不明显。特别是2017年上半年京津冀大气污染传输通道城市细颗粒物(PM2.5)平均浓度同比增长5.4%，是2013年以来首次出现不降反升的情况，太原、石家庄等城市甚至上升30%以上。

  其主要原因如下：一是2017年1月和2月份与2016年同期相比，气象条件特别不利于大气污染物的稀释扩散；二是受市场需求推动，工业活跃度增加，各种高能耗、高污染行业产量增加，污染物排放强度上升；三是随着环境监测体制改革的深化和环境空气质量监测质控体系的不断健全，监测数据逐步归真。

  需要说明的是，尽管受到这些不利条件的影响，由于对“散乱污”企业全面开展综合整治，3月份以后空气质量改善明显。以北京市为例，3~8月份环境空气质量达到了2013年以来同期最好水平。

  中国环境报：今年是“大气十条”第一阶段的收官之年。据您所知，京津冀及周边6省市完成任务情况如何？是否能同时全面完成“大气十条”的考核指标？

  柴发合：2013年发布的“大气十条”要求京津冀到2017年PM2.5浓度要相比2012年下降25%，北京市的PM2.5浓度要达到60微克/立方米左右。

  “大气十条”实施以来，建立了以改善空气质量为核心的评估考核体系，实行“党政同责、一岗双责”，运用约谈、督察等多种手段，切实落实地方政府责任，各项重点工程也进展顺利。

  总体上看，这几年环境空气质量在逐步改善。到2016年京津冀区域PM2.5浓度为71微克/立方米，与2013年相比下降33.0%；北京市PM2.5浓度从2013年的89.5微克/立方米下降到73微克/立方米。

  2017年1、2月份受多种不利因素影响，京津冀及周边“2+26”城市PM2.5浓度大幅度反弹，平均同比上升24.7%，虽然3月份以后下降明显，但全面完成《大气污染防治行动计划》目标的难度依然巨大。

  但同时我们可以看到，2017年7月北京市PM2.5月均浓度为52微克/立方米，同比下降24.6%；8月PM2.5月均浓度为37微克/立方米，同比下降25.0%；今年3~8月，均实现了历史同期最低，这是“大气十条”发布以来的最佳成效。《攻坚方案》及其6个配套文件正是针对这种严峻的形势提出的攻坚目标和措施。

  我相信，只要按照《攻坚方案》，结合当地特点，进一步深化大气污染综合治理，全面完成“大气十条”的考核指标是完全可以预期的。我们应该有这样的信心。

  2017年9月起

  在秋收阶段开展秸秆禁烧专项巡查。

  2017年9月底前

  “2+26”城市要实施钢铁企业分类管理，按照污染排放绩效水平，制定错峰限停产方案。

  涉大气污染物排放列入淘汰类的，一律依法依规关停取缔，做到“两断三清”。

  依法关闭违反资源环境法律法规、规划，污染环境、破坏生态、乱采滥挖的露天矿山。

  初步完成京津冀及周边地区大气环境管理相关机构组建筹备和试运行。

  “2+26”城市完成排放清单编制工作。

  2017年10月1日前

  各地要以污染源排放清单为基础，逐个排查行政区域内各类污染源，摸清污染排放实际情况，制定具体可行的减排措施，夯实重污染天气应急预案减排措施项目清单。

  2017年10月1日起

  凡存在瞒报漏报涉大气污染物排放“散乱污”企业集群的，纳入环保督察问责。

  2017年10月起

  各城市禁止销售普通柴油（沿海港口向远洋船舶销售普通柴油除外）和低于国六标准的车用汽柴油，实现车用柴油、普通柴油、内河和江海直达船舶燃料油“三油并轨”。

  2017年10月底前

  “2+26”城市所有327个区县全部建成包含二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）、PM2.5、一氧化碳（CO）、臭氧（O3）六项参数在内的空气质量自动监测站点。除国控站以外的监测站点，全部上收到省级环境监测部门。

  “2+26”城市完成以电代煤、以气代煤300万户以上。

  北京、天津、廊坊、保定市完成“禁煤区”建设任务，散煤彻底“清零”。

  纳入2017年度淘汰清单中的4.4万台燃煤锅炉全部“清零”。

  全面排查排气口高度超过45米的高架源，全部安装自动监控设施。

  各城市全部完成电力、钢铁、水泥企业排污许可证发放工作。

  各地基本完成整治工作，未完成治理改造的企业，依法实施停产整治，纳入各地冬季错峰生产方案。

  2017年11月1日起

  凡存在瞒报漏报燃煤锅炉、煤气发生炉，完不成淘汰任务或弄虚作假的地区，严格问责。

  不达标或未达到相关排放要求的燃煤锅炉，一律停产改造。

  2017年采暖季前（2017年11月15日前）

  企业应制定无组织排放改造方案，完成无组织排放治理。

  “2+26”城市完成72台机组、398万千瓦的燃煤机组淘汰。

  2017年12月底前

  完成铜铅锌冶炼、电解铝、原料药制造、农药等行业排污许可证核发工作。

  建成互联互通、共管共享的遥感监测网络，全面筛查超标排放车辆。