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浅议城市地下综合管廊有偿使用费标准制定
2017/08/01 10:41
来源：中国建设报
由于运营期内收取的管廊使用费能产生稳定的现金流，因此管廊项目受到政府、社会资本及金融机构的青睐。然而，目前大部分地区的强制入廊政策及管廊使用费标准仍处于探索阶段，PPP项目也缺乏普适性的可推广经验，管线入廊给各地政府和管廊PPP项目公司造成了极大的困扰，常常出现管廊建好就空置的情况。......
为实现市政公用管线的“统一规划、统一建设、统一管理”，以做到城市道路地下空间的综合开发利用和市政公用管线的集约化建设和管理，避免城市道路产生“拉链路”，国务院先后发布了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》及《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》等系列文件支持城市地下综合管廊建设，全国各地区在国家政策的大力推动下，都积极参与到建设城市地下综合管廊的大潮中来。
同时，依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》精神，地下综合管廊成为国家支持的可采用PPP模式运作的城市基础设施项目。由于运营期内收取的管廊使用费能产生稳定的现金流，因此管廊项目受到政府、社会资本及金融机构的青睐。然而，目前大部分地区的强制入廊政策及管廊使用费标准仍处于探索阶段，PPP项目也缺乏普适性的可推广经验，管线入廊给各地政府和管廊PPP项目公司造成了极大的困扰，常常出现管廊建好就空置的情况。
管廊有偿使用费标准制定存在阻碍
目前，各地在制定管廊有偿使用费标准时普遍遇到如下阻碍：
首先，政府是否参与付费标准协商面临两难。根据《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》，管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。对暂不具备协商定价条件的城市，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。若采用政府直接投资并建设管廊的模式，那么政府将直接承担同管线单位协商有偿使用费标准的责任。由于目前管廊项目仍是“买方市场”，这不可避免地会使政府陷入“一对多”的弱势地位。而若采用政府支付可行性缺口的PPP模式，由管廊项目公司与管线单位协商使用费的话，其很可能为了吸引入廊单位而定较低的价格，最终导致政府的缺口补助责任增加。同时由于项目的最低需求风险以及政策风险通常由政府方承担，这同样会使得政府须承担起制定管廊收费标准的责任，又会让政府陷入自行投资建设时同样的窘境。
其次，使用费定价时，政府与管线单位出发点不同。对管线单位来说，首先考虑的是入廊和直埋的价格比较。管线入廊费制定主要考虑建设投资及回报、管线占用管廊空间的比例、如不进入管廊的敷设成本等因素。而管线日常维护费主要参考设施运行、维护、更新改造的成本，运营单位管理支出及利润，占用管廊空间的比例及使用强度等。
如果将上述文件中所有因素都纳入到管廊费中，势必造成管线单位的成本增加。特别是，很多地方政府过于看重回收管廊建设投资，而忽视了管廊本身作为城市基础设施的公益性。这就产生管廊使用费定价时政府与管线单位的矛盾。
另外，很多情况下，即使管廊有偿使用费低于直埋敷设的费用，管线单位入廊意愿仍然不高。这是由于很多地区存在既有的直埋管线，如果入廊，将会产生额外的管线排迁费用、超前的入廊费支出以及既有管线提前停止的额外成本。即便有强制入廊政策的存在，管线单位仍可以等现有管线达到使用寿命后再行入廊事宜，这就加大了管廊空置的风险。
化解标准制定障碍的建议
针对上述管廊有偿使用费标准制定的阻碍，结合笔者参与全国管廊PPP项目的经验，认为可能的解决方案包括：
首先，政府应依据相关文件的指导，积极主动并强势参与到管廊使用费制定的过程中去。政府应聘请具有丰富经验的咨询机构对本地的管廊使用费可参考因素进行量化分析，为政府决策提供坚实的依据。同时还应积极调研已进入运营收费阶段的管廊项目的经验，借鉴优势并规避问题。
其次，在考虑节约管线单位成本的情况下，管线入廊费建议包括：如不入廊的单独及重复敷设成本、因破损率或漏损率降低而节省的成本、由于管线使用寿命延长而节约的更新成本。而管线日常维护费建议考虑设施运行、维护、更新改造的成本、管廊使用强度、节约的管线破路维修成本等因素。
为平滑管线单位以及管廊运营单位的现金流，管线入廊费可分期由管线单位支付。另外，给水、排水类管线虽然口径比燃气、电信、电力的管线大，但其运营管理成本低。因此测算管线日常维护费时，应更加科学谨慎地考虑各入廊管线占用管廊空间的比例这一因素。
另外，考虑到目前管廊使用费标准制定仍处于探索阶段，建议各地政府利用政策制定优势积极培养管线单位的入廊积极性。有条件的地区可以给予管线单位一定时限内（可以为管廊建设完成后数个月）的入廊优惠，包括给予排迁补贴、入廊费减免等，提高其及时入廊的积极性，避免管廊空置，合理降低管廊运营机构的运营风险。
编辑：徐洁
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