按日计罚应增加违法行为的种类

  环境保护部5月18日公布的按日连续处罚办法征求意见稿，调整了适用范围，取消了30日复查期限的规定，得到了基层环境执法人员的广泛认可。

  目前这个征求意见稿究竟还有哪些地方需要完善？还有哪些方面没有规定？记者就此采访了河北环境工程学院（原中国环境管理干部学院）副教授曹晓凡，他结合基层环境执法实务，谈了自己的一些想法。

  曹晓凡首先特别认可取消30日复查期限的规定，他说环境执法人员检查一家企业有符合按日计罚的违法情形后，以前30天之内必须要来复查，现在如果1个月不来复查企业会很惦记，3个月不来复查企业会很紧张，一年不来复查企业可能会惴惴不安，因为一旦这时候环保部门复查发现其之前的环境违法行为没有改正，等待企业的可能就是倾家荡产，相信不会有企业敢这样铤而走险。“这既是促进企业自觉守法，也是解决基层环境监管执法人手紧缺的一个好办法。”

  采访中，曹晓凡也谈了对征求意见稿的几点建议。

  建议一

  “未批先建”应纳入按日连续处罚

  曹晓凡告诉记者，目前基层有大量企业存在未批先建的环境违法行为，环保执法部门除了对这一违法行为实施行政拘留，或在处罚决定书送达6个月后（2014年修正的行政诉讼法将申请时限从3个月延长到6个月）申请人民法院强制执行外，并没有更有效的法律手段。

  对于实际执法中用行政拘留手段处罚未批先建（含已投产）企业，曹晓凡持保留意见。他认为大量的案例表明，即便是将企业负责人等行政拘留后，企业的环境违法行为依旧并未得到及时制止，“过两天人又被放出来了，环保部门怎么办？环境执法威慑力何在？”

  其次对未批先建（含已投产）的环境违法行为，如果环保部门申请人民法院强制执行也是困难重重。

  事实上，据曹晓凡了解，很多基层法院根本不会受理；有些虽然受理了，但是裁定由政府相关部门组织实施，这样一来案件基本又回到了环保部门，而环保部门根本没有能力强制执行。

  记者了解到此前浙江临海的环保部门就曾反映当地法院推行裁执分离，即罚款由法院负责追缴，但行为罚的强制执行由环保部门自行执行，事实上环保部门根本无力执行。

  因此曹晓凡特别建议增加按日连续处罚违法行为的种类，即“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的”和“违反规定，建设项目的污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的”。

  其实将“未批先建”违法行为纳入按日计罚的种类，地方已有实践，2015年7月1日起施行的《广东省环境保护条例》第五十九条就有相关规定。

  此外，正在修改的《深圳经济特区环境保护条例》也拟规定，建设单位未编制环评文件或者未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营、使用的；未验收或者验收未通过，擅自投入生产或使用的，将被按日计罚。

  建议二

  规定只限于实施排污许可制的企业

  2016年11月，国务院办公厅关于印发《控制污染物排放许可制实施方案》，为落实这一方案，环境保护部随后发布《排污许可证管理暂行规定》，目前这项工作正在部分省市、部分行业试点。

  在曹晓凡看来，虽然国家层面统一了排污许可管理的相关规定，但这毕竟只是个规范性文件，法律位阶较低，况且，当前这项工作正在一些省份试点，按照要求到2020年全国才基本完成排污许可证核发。虽然排污许可制度改革很重要，但是如果现在将其纳入“按日计罚”的种类是否还是有所超前了呢？

  另外，从基层执法层面来说，企业申请排污许可证需要一个过程，如果这期间复查发现企业还没有排污许可证的话，是不是应该按日计罚，还是应该明确正在申请中的企业排除在外。

  再有，如果规定的话，曹晓凡认为应该增加限定条件，理由是目前国家只在部分行业实行排污许可证制度，对于未纳入试点的行业，无排污许可证的今后要不要按日计罚。

  曹晓凡建议具体可将征求意见稿第五条修改为：“实行排污许可证管理的企业事业单位和其他生产经营者，未依法取得排污可证排放污染物的”，这样表述更准确，也与《环境保护法》第四十五条的表述相一致。[Page]

  建议三

  建议删除一些法律条文

  2016年适用按日连续处罚案例中，“违法倾倒危险废物的”情形的仅占1%，曹晓凡说，这足以说明这一条规定在实际执法中几乎用不到，不如直接删去。

  另外，更主要的是，曹晓凡认为执法中发现非法排放、倾倒、处置危险废物的行为，一般都因涉嫌环境污染犯罪移送公安机关了，如果再规定拒不改正将被按日计罚是否还有必要。

  再有，“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的”，曹晓凡认为通过渗坑的这个还是不好认定。因为有些执法人员反映执法中发现企业利用渗坑偷排，责令改正后，企业整改的周期可能20天、40天都搞不定，如果这期间再次复查时发现渗坑还在，应不应该按日计罚呢？

  另外，对“超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的”，因为实际执法中案例也非常稀少，曹晓凡也建议删去。

  基层声音

  按日计罚需在实践中不断完善

  1.企业一时没有找到污染源，要不要按日计罚？

  “环境保护部在按日连续处罚办法实施两年后进行修改，旨在尽力消除制度、机制上的缺陷，使环境执法更开放、规范、高效。”谈及征求意见稿，绍兴市环境监察支队一位负责人说。

  原30日复查期限的制度设计，本意是要引导和督促排污者及时改正环境违法行为，但在实际中这种处罚模式有其局限性。

  一位执法人员举例说，一些违法企业，环保部门一来查，马上整改，按日计罚无法启动，环保部门前脚刚走，企业又开足马力排污，如此反复，导致环保部门疲于奔命。而就算在30日被“抓现行”，按日计罚的总额也有限，比起企业停产、购置先进排污设备的代价来说，罚的款不值一提，缺乏震慑力。

  但是改成不定期复查，违法排污的企业就很难摸准复查规律，对某些喜欢玩捉迷藏的企业来说，最怕的就是不知道环保部门的“第二只靴子”何时落下，企业就会心存忌惮，而被“抓现行”的代价也是非常惨痛的。

  还有一家企业负责人提出，在污染排放可控的情况下，企业可以通过控制污染源或者停产的方式立即整改，如果污染排放是不可控的，企业一时无法找到污染源，征求意见稿是否可以根据当时的具体情况设定一个缓冲期，再实行“按日计罚”。

  2.征求意见稿应当与后督察办法相衔接

  首先，对将“未依法取得排污许可证排放污染物的”情形列入按日计罚适用范围这一条新增的规定，考虑到实际上我国的排污许可证覆盖面还是较窄，是不是将“项目未批先建，未批先产”列入比较合适。

  从基层环保角度来说，大部分案子均是未批先建、未批先产的情形。现在出现一种情况，即使违法项目被环保部门查封，或者被责令停止建设（生产），当事人撕毁封条或者拒不执行停产决定，被公安部门行政拘留后，若企业仍继续生产，环保部门则束手无策，如果按日计罚考虑这种情形的话，将会大大增加当事人的经济处罚压力。

  其次，解除30日复查的期限固然加大了打击力度，但却与两部办法相冲突。

  第一个是《环境行政处罚办法》，该法第五十五条规定，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定；第二个是《环境行政执法后督察办法》，该法第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门应当在环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行期限届满之日起60日内，进行环境行政执法后督察。

  因此，建议正在修改的按日连续处罚办法要与这两部管理办法衔接，最好是与后督察办法衔接。