法国大巴黎地区地下综合管廊对宁夏管廊建设的启示

  自19世纪上半页开始,法国认真借鉴罗马时期排水及城市规划实际经验,结合巴黎地质条件,从解决排水、防疫问题开始,对城市下水道系统进行了系统的规划设计和大规模的建设。到1878年,在巴黎地区建成600公里排水管网。此后,经历代不断扩建,现已形成2374公里的排水及管廊系统。20世纪50年代,为推进拉德芳斯新区的开发建设,法国政府大力开展地下空间的开发利用,综合实施13公里地铁、地下公路、地下管廊建设,将地下综合管廊建设推向了一个新的历史阶段。

  一、基本情况

  1.秉承历史,顺势而为。为解决巴黎早期在街道中采用明渠直接排放城市污水、导致疫病流行人口大量死亡实际问题,1370年,巴黎蒙特街下建成第一条长约300米的密闭式排水廊道;到法国国王路易十四(1438-1715)统治初期,巴黎利用采矿形成的坑道修建主干排水系统;1832年,霍乱爆发后,巴黎干线排水廊道以每年8公里的速度增加。自1840年开始,巴黎开始在排水廊道内设置供水管线,产生了真正意义上的管廊;至1852年,巴黎建成排水廊道合计152公里,市内每条街道都有排水廊道。至1878年,巴黎市共建成排水廊道长度达到600公里,此后不断扩建。

  2.规划科学、技术成熟。在修建地下排水管线的过程中,历代统治者结合城市规划建设实际,科学布局地下廊道,并逐步将给水、电力、通信、中水等市政管网纳入廊道之中,形成了较为完备的管道体系。在巴黎下水道博物馆我们看到,管廊内各项设施完备,运行正常,各类管网与地上街道一一对应,数据收集工作科学有序,供水及中水、通讯管线依序排列,泵房及监控设施运转井然,古老的巴黎下水道仍然在发挥着不可替代的作用。

  3.锐意改革、大胆创新。伴随大规模地下管廊建设,巴黎地区的城镇化也完成阶段性任务,城市建设的重心转为强化管理职能,完善管廊功能,提高管理水平,做好运行维护,健全各项机制。面对管廊建设施工难度大,周期长,资金需求集中,对环境的生活影响等实际问题,拉德芳斯地区管委会采取以房带网,成本计入地价方式,对开发建设分组团、区块核实地价,政府对地下管网提出建设规模、标注和具体要求,开发商自行组织建设,并与主干管网连通,有效解决了筹资难题,减轻了财政负担。

  二、法国管廊运行维护的主要特点

  1.资金来源税费并举。经了解,法国居民缴纳的税收种类繁多,与管廊建设有关的主要有土地税,居住税。其由个人缴纳的水费中,除饮用水处理,污水收集处理,排污费,取水费国家农业供水基金等收费项目外,还征收一定的增值税。这些资金成为法国各级政府管廊建设运行管理的主要来源。

  2.经营方式灵活多样。经过走访苏伊士公司,法国第20区政府及查阅资料,我们了解到,法国约3万个供水和污水处理系统中,48%的供水系统和62%的污水处理系统由地方当局直接管理,其供水量只占全国总售水量的20%;私营水务公司向80%的人口提供饮用水并负责污水的收集处理。20世纪80年代后,法国主要有3家私营公司:苏伊士、威立雅和萨尔,几乎垄断了除公有水务公司以外的所有给排水市场。同时,巴黎市还专门设置了下水道管理局,负责管廊的运营维护。巴黎各市辖区按照属地原则分段管护地下管廊。

  3.运行机制协商确定。据介绍,法国政府采取特许经营方式,与企业签订合同,约定对方的权利义务,职责范围,工程实施,资金筹集。同时,赋予地方各级政府充分的权限,如水价政策就是在国家(中央政府)的宏观指导下,投资者、政府部门、用户(企业私人居民)协商提出水价方案,举行听证会,签署合同,议定相关费用标准。既促进水资源的可持续保护与合理开发利用,又保障企业、居民的合法权益;既拓宽融资渠道,提高财政资金的投入和使用效益,又促进市场的充分发育,达到了建设运营管理双赢目标。

  4.保障机制上各级财政予以补助。通过查阅资料和实地了解,法国实行集权型国家预算管理制度和分税制,中央财政收入占中央、大区、省、市镇4级政府总预算的比重约66%,地方预算占34%,中央政府对地方的转移支付占地方预算收入来源的25%,使得地方有较大的财力来调控水价或对运行维护给予财政补贴。以巴黎20区为例,区政府在收取入廊企业管线使用费的同时,可通过向上级财政申请局居住税补助、区政府居住税安排等方式筹集维修改造资金。

  三、启示和建议

  1.尽力而为、量力而行推进管廊建设。法国大巴黎地区管廊建设虽然取得了较大的成果,但并未出现遍地开花,集中实施的现象,而是结合地域、规模、财力情况,选择不同方式实施。如第95省、马赛市,并未按照已有模式进行简单复制,有条件上就建设,没条件上怎么便捷经济怎么来,极大地节约了投资成本。当前,我区地下综合管廊从无到有,逐步进入集中建设的快车道,应当充分吸收借鉴发达国家先进经验,科学推进管廊建设。一是坚持试点先行,重点突破的方式推进管廊建设。对列入国家试点的城市,集中财力予以支持;对具备条件但未列入国家试点的城市,各地可根据财力情况下积极探索;对地级市以下,城市和人口规模较小的县(市)不宜推广。二是坚持经济适用、集中财力办大事。按照国家供热、燃气必须入廊的政策,结合宁夏平原地区施工定额和所采用施工技术,地下管廊的综合造价约1.2亿元/公里,成本高企、施工难度大。在实际实施过程中,应优先安排城市新区规划建设,一次建设、集中投入、动态平衡;对城市建成区、尤其是土地开发强度大、人口集中地段,宜建则建、宜埋则埋、逐步完善。三是坚持统筹实施,充分利用各种既有资源。按照十三五规划(纲要)“着力构建多层次、现代化综合交通运输体系”战略要求,“十三五”期间重点推进铁路、公路及综合交通枢纽,在今后的管廊建设过程中,可统筹考虑与轨道交通、交通廊道等与管廊建设模式,提升资源利用水平。

  2.统筹地上地下空间的开发利用。法国除了公共设施的地下空间利用外,还要求企业做好地下设施建设,并通过公共管网相互连接,这点给我留下了深刻的印象。建国后,我国为备战,建成了一大批地下防控设施,形成了较为系统的地下空间网络。目前,除了一些区段结合平战需求作为商业设施外,大量的人防工程自成体系,公共部分闲置,利用效率低下。同时部分城市在城镇化进程中,重地下空间的利用,轻地下空间的合理开发;重单体、局部的规划,轻区域、全局的统筹考虑,地下空间开发还停留在配套建设,为商业服务,满足人防政策需求上,理念还需更新,认识还需进一步深化。建议:一是在城市发展规划和建设实施进程中,有计划、分步骤地开展地下空间规划的编制,统筹做好地上地下空间的开发利用。二是强化地下人防工程作为综合廊道的技术、立法研究,促进城市既有地下空间的统筹布局,为实施地下综合管廊奠定扎实基础。三是促进公共交通、城市规划、人防规划等多规合一,加快完成重点区域和中心城市地下管线、空间普查和大数据库建设,提升信息化管理水平,为统筹地上地下空间提供决策依据。四是强化规划、建设管控,积极引导地下空间利用主体企业优先使用管廊。同时,严格城市管理综合执法,完善收费机制,不断提高管廊的利用效率。

  3.推进部际间的沟通协调。目前,除中央财政给予国家试点城市管廊建设一定的补助外,有条件的地方对省级试点也通过预算予以支持,但与每公里1亿元左右的建设成本比较还远远不够。建议:一是住建部牵头,财政部、国家发改委配合,加强部际间投资政策衔接协调,集中财力办大事,形成合力抓建设。同时,对已列入国家试点的城市,中央预算内基本建设资金中切块安排的城市供水,连续给予支持。二是继续研究项目融资,法律,税收等方面的政策,并促进相关手段的协同配合。