环保税：让污染者付费 税负平移是第一步

  从2008年起，中国人民大学环境学院院长马忠就为《环境保护税法(草案)》(以下简称“环保税法”)的起草而奔走忙碌。历时八年，到今年8月29日的十二届全国人大常委会第二十二次会议上，这部草案第一次提请审议，环保税法终于迎来曙光。

  马忠向时代周报记者透露，参与起草环保税草案的，既有高校人员，也有环保部、财政部、税务部门研究机构的工作人员，“我们在大体的立法方向上是一致的”。

  财政部部长楼继伟作草案说明时表示，草案的立法原则是“税负平移”，从排污费“平移”到环保税，征收对象等都与现行排污费保持一致，征收对象为大气污染物、水污染物、固体废物、噪声。

  马忠在接受时代周报记者采访时，言语间流露出惋惜之意：“排污费改成环保税，这是一件很重大的事情。如果只是平移，就太可惜了。”

  国务院发展研究中心环境政策研究室副主任陈建鹏在接受时代周报记者采访时表示：“一直以来，排污费征收的费率比较低，费改税以后，由税务部门收税，可能会做一些变化。”他强调，环保税法出台是今年除中央环保督察组、环保部设立“三司”之外，中国环境治理一个值得注意的重点。

  陕西安康一家化肥厂负责人向时代周报记者表示：“我们行业的人都在盯着这个法的出台。”他认为，目前的排污费平移设计只是暂时的，未来如化肥这类高污染行业必将因环保税负面临洗牌。“草案一旦实施，将成为化肥行业去产能的契机。一些小企业没有钱治理污染，肯定会面临淘汰。”他已经在与当地的污水处理厂商洽，增加治污费用。

  费改税的价值

  环保税法是党的十八届三中全会提出落实“税收法定”原则要求、《立法法》对“税收法定”作出明确规定之后，提请全国人大常委会审议的首部单行税法。

  从1990年开始，针对排污企业，环保部门会征收排污费。2003-2015年，全国累计征收排污费2000多亿元，缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户。财政部部长楼继伟说，排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用，但与税收制度相比，排污费制度存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题，因此有必要进行环境保护费改税。

  马忠对此分析道，地方政府出于降低当地企业成本的考虑，可能会限制环保部门对排污费的收取：“北京和天津此前已经上调了排污费率，因为他们有这个经济实力，也有决心把环境搞好。其他省份就很难说了。”

  时代周报记者查询各省排污费征收情况后了解到，每个省区市都存在一些重点污染企业因“政策性免征”不用缴纳排污费，这其中不乏长期污染大户。有业内人士表示，近年来，排污费减免成了一些地方“政策优惠”“减轻企业负担”的借口。对于一些没有资质的环评机构，许多地方政府也是睁一只眼闭一只眼。

  中国人民大学环境学院教授蓝瑛告诉时代周报记者，排污费与环保税之间存在明显的差异：“征收单位不一样，税是税务部门征收。因此税的权威会大一些。原来不缴纳排污费是违规行为，现在是违法行为。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所专家组组长倪红日此前表示：“收费和收税，征收力度不同，通过税收立法能更严格、规范地保护环境”。

  环保税立法更大的背景是行政费用向法定税收过渡的趋势，也即在全国其他领域正在实施的“费改税”。财政部财政科学研究所原所长贾康在今年全国两会上的提案指出，我国尚未设立专门的环境税种，现行环保排污收费征收标准偏低，范围过窄，整体环境税收政策缺乏系统性，导致环保效果不显著。

  蓝瑛告诉时代周报记者，环保税的征税工作相对专业：“征税要符合环境容量的变化，不应该是一成不变的。因此培养一些相关的专业人员肯定是必要的。”她建议税务部门和环保部要设立联动机制。这一提议在草案中亦有所体现。

  著名经济学家宋清辉表示，由“排污费”变为“环保税”，是与国际接轨迈出的重要一步。他表示，所有世界范围内的环保税都有一个双重红利在里面，第一个是用经济手段来遏制环境污染排放，第二个是通过遏制污染物排放得到的资金来保护环境。

  进入财政系统是进步

  草案明确，由税务部门主导征税，环保部门是协助的角色，不直接和纳税人发生关系，而是提供税基数据，由税务部门进行形式审查，二者在行政系统内部是分工负责和监督关系。

  “收支两条线的大方向是绝对没错的。”马忠指出，排污费由环保部门收取，由于是行政收费，排污费被收取上来后，可能不仅用于治污，还会用于环保部门的行政开支，“不够规范”。环保税出台后，税收会进入财政体系，环保部的行政开支将交由财政发放。

  蓝瑛向时代周报记者提出担忧：“环保部征收排污费已经有一套办法，这些费用都有一定的用途。现在由税务部门来征收，因为税是走财政体系的，所以如果没有附加条款，很难说这部分资金能回到环保部门手上。没有这部分收入，环保部门的经费就少了一块。”

  全国人大代表、福建省环境科学研究院副院长张玉珍参加了草案的审议，她在意见中亦有些担忧：根据我国税制，如果不作特殊规定，环境保护税的收入将和其他一般预算资金一样，在进行公共财政预算开支时也不考虑收入来源的属性，综合进行预算支出。如果环境税收入不指定资金用途，一方面无法保证现有排污费收入形成的资金支持作用，造成地方环保投入减少；另一方面，也无法形成稳定、持续的环保投入渠道。

  马忠则表示积极态度：“全国的环保部门并不缺钱。”他认为，全国财政去年用于环保的资金是4800亿元，“足够用了。而且从三中全会、五中全会的结果看，中央财政对环保的倾斜肯定会越来越大”。

  治污收费进入财政系统并非从环保税法开始。马忠介绍，事实上东部沿海地区的排污费已经纳入了财政系统，只是西部省份的排污费还是由当地环保部门自己收取，“中央对西部地区采取转移支付，未来费改税后，西部地区环保部门的经费也不用担心。”

  马忠认为，排污费升格为环保税，进入财政系统，恰恰体现出进步意义，以及环保税制定的目的。“排污费是行政收费，是环保部门的收入。从根本上讲，企业不排污，环保部门的收入就会减少，这会挫伤环保部门治污的积极性。而环保税是‘有污染才有税’，是鼓励企业不排污。”马忠说，“环保税不是收入税，不是所得税，而是行为税”。

  稍早之前，环保部部长陈吉宁在公开场合表示，起草环境保护税的核心目的并不是为了增加税收，而是为了建立一个机制，鼓励企业少排放污染物，多排多付税，少排少付税。

  排污费由地方环保部门收取，收入归当地环保部门所有。环保税法草案延续这一规则，地方的环保税收归地方财政所有。

  税负平移是第一步

  专家指出，环保税草案采取平移的设计，核心原因在于“不增加税负”的原则。“新常态下，经济下行，草案可能考虑到，给企业再增加负担要慎重，”蓝瑛表示。

  草案中规定，目前的排污费率是环保税率的底线，设定浮动税率的权力被交给了地方。但蓝瑛和马忠都提出质疑：征税的标准，草案中并没有给出。这给了一些地方政府不上浮税率，“保持沉默”的权力。

  据了解，根据草案，7省市的大气和水的排污费标准已显著低于最低标准。“排污费率一直设定得很低，这造成环保部门的威慑力不足。”陈建鹏向时代周报记者表示。环保税法的出台，原本被寄希望于改变这一状况，然而目前采取平移排污费率的办法，并不能带来很大改善。

  据时代周报记者了解，全国各地收取的排污费普遍低于治理成本，这不仅给环保部门治污带来资金困难，同时企业也感受不到太大压力。在草案中，还有一些设计体现了“不增加税负”原则，并规定了5种免税情形。

  “此前，有一种观点认为，治污要考虑污染者的承受能力，”一位不愿具名的学者表示，“当时认为经济发展比较重要，没有意识到环境污染会带来的大麻烦。政府现在意识到环境治理重要性，三中全会也在提，但是恰好碰上经济下行，在稳增长和环保二者之间，不少地方也感到很矛盾。”

  马忠希望，平移只是环保税出台的第一步。“环保税的初衷是向‘污染者付费’的目标前进。因此最好有个时间表，几年之后，整个基础的税率能往上升。同时要求各地方必须提高税率，打击地方保护主义。如果地方不涨，应该由国家接管。”