排污权出让收入纳入财政预算管理

  财政部、国家发展改革委、环境保护部近日联合下发《排污权出让收入管理暂行办法》（以下简称《办法》），规范开展排污权有偿使用和交易试点地区（以下简称“试点地区”）的排污权出让收入征收、使用和管理。

  《办法》旨在规范排污权出让收入管理，建立健全环境资源有偿使用制度，发挥市场机制作用促进污染物减排。

  《办法》明确规定，排污权出让收入属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方财政预算管理，统筹用于污染防治。《办法》将从2015年10月1日起施行。

  ★排污权交易市场渐具规模

  据了解， 2007年以来，国务院有关部门已组织天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展了排污权有偿使用和交易试点，试行企业等排污单位按规定限额排污，超标排污部分向市场购买指标。

  从交易额来看，截至2013年底，11个试点地区排污权有偿使用和交易金额累计近40亿元。其中有偿使用资金、交易金额分别为20亿元左右，并由初期的政府储备出让为主逐步过渡到企业间自主交易为主。

  业内人士认为，市场机制的引入成功改变了排污企业的支付和收益模式，为环境保护的市场化探索出了一条有效途径。

  从政策方向来看，2014年8月出台的《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，正式从中央层面为排污权有偿使用和交易制度建立确定了时间表，提出到2015年底前，试点地区全面完成现有排污单位排污权的初次核定。到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。

  随着此次《办法》正式出台，排污权交易的配套政策开始逐渐完整起来，业界表示，排污权交易全面铺开已进入倒计时。

  “通过排污权交易，企业可以将减排这一行为转化为资本。以前我们说环境治理是外部成本，企业不愿意去做。现在可以把做得好的成果转化成资本到市场上进行交易。这对做得好的企业来说是一种激励。”中国人民大学生态金融研究中心副主任、环境学院教授蓝虹表示，排污权制度是通过市场经济促进环境保护的重要手段之一，值得尝试、探索和推广。

  “在目前的排污权交易中，做得相对比较好的就是碳交易。其他的像SO₂、COD（化学需氧量）、BOD（生化需氧量）方面开展得并不如碳交易。”蓝虹透露。

  “因为排污权交易有一个总量控制的边界，要求交易双方具有类似的交易特性，买卖需求能保持一致。碳交易是基于全球温室气体减排的大背景，流动性也比较好。相对来说，像SO₂的流动性就比较弱，一般局限在省内。而COD或者BOD则受流域的影响更为显著。这就意味着上游企业削减的COD配额可以卖给下游企业，但是下游企业削减的COD配额无法卖给上游企业。”蓝虹表示，SO₂、COD、BOD的排污权交易机制要比CO₂更为复杂，目前，这方面的交易机制设计有待完善，开展起来难度更大。

  一个好的交易机制应该是怎样的？

  “明确的总量控制边界、环境质量的同质性、受益者付费原则，这些都必不可少。”蓝虹认为。

  ★价格由各省制定，地方环保部门负责征收

  在征收缴库方面，《办法》规定试点地区地方人民政府采取定额出让或通过市场公开出让（包括拍卖、挂牌、协议等）方式出让排污权。对现有排污单位取得排污权，采取定额出让方式。对新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，以及现有排污单位为达到污染物排放总量控制要求新增排污权，通过市场公开出让方式。

  排污权有效期原则上为5年。有效期满后，排污单位需要延续排污权的，应当按照地方环境保护部门重新核定的排污权，继续缴纳排污权使用费。缴纳排污权使用费金额较大、一次性缴纳确有困难的排污单位，可在排污权有效期内分次缴纳，首次缴款不得低于应缴总额的40%。《办法》同时强调，分次缴纳排污权使用费的具体办法由试点地区确定。

  关于两种出让方式，蓝虹表示，之所以对既有排污单位和新增项目排污权采取不同的分配方式，目的之一在于减少排污权交易过程中的阻力，以便更好地实施。

  “定额出让和市场公开出让的不同在于，前者是发放配额，在目前的阶段来看是免费的，后者则是通过市场拍卖等方式进行配额交易。当前出让应该仍是以免费为主，逐步向拍卖等市场方式转变。定额出让就排污权来说是免费的，但仍然要交固定的排污费，市场出让是排污权的获得需要费用，获得后还需要缴纳排污费。”蓝虹指出。

  《办法》指出，排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限负责征收。对现有排污单位取得排污权，考虑其承受能力，经试点地区省级人民政府批准，在试点初期可暂免缴纳排污权使用费。通过市场公开出让方式出让排污权的，出让底价由试点地区省级价格、财政、环境保护部门参照排污权使用费的征收标准确定。

  同时，试点地区应当建立排污权储备制度，将储备排污权适时投放市场，调控排污权市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。储备排污权主要来源包括，预留初始排污权，通过市场交易回购排污单位的富余排污权，政府投入资金进行污染治理形成的富余排污权，排污单位破产、关停、被取缔、迁出本行政区域或不再排放实行总量控制的污染物等原因，收回其无偿取得的排污权。

  ★专款专用于污染防治，不得擅自减免更改

  在使用管理方面，《办法》明确，排污权出让收入纳入一般公共预算，统筹用于污染防治。政府回购排污单位的排污权、排污权交易平台建设和运行维护等排污权有偿使用和交易相关工作经费，由地方同级财政预算予以安排。相关资金支付按照财政国库管理制度有关规定执行。

  北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，《办法》明确将排污权出让收入纳入一般公共预算，必须专款专用于污染防治，有利于防止排污权出让收入被挪作他用，从而影响排污权有偿使用和交易制度发挥作用。

  “当然，污染防治只靠排污权出让收入是不够的，还需要从财政预算安排相关经费。未来环保税推出后，将与排污权有偿使用和交易制度一起，综合运用财税政策和市场机制来推动环境管理。”刘剑文说。

  《办法》明确规定，任何单位和个人若出现擅自减免排污权出让收入或者改变排污权出让收入征收范围、对象和标准或不按照规定的预算级次、预算科目将排污权出让收入缴入国库等情形的，将依照国家有关规定追究法律责任。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

  记者了解到，目前所谓的排污权交易主要在污染企业之间展开。但有专家提出，排污权交易应该引入更多的相关方。“比如在流域排污权交易中，购买者不一定是污染企业，通过流域治理而获取收益的相关方也可以纳入到交易范畴中来。”有关专家表示，引进收益方的首要作用是帮助解决历史遗留的污染问题。有的污染企业已经搬迁，或者难以找到污染相关方的，交易主体也就处于缺失状态。

  同时，现行排污权交易更强调控制工业企业等点源污染，但忽略了面源污染。已经有许多地方采用PPP模式治理污染取得了较好的效果，这些成果如能转化成资本，到排污权市场上进行交易，那么就会增加污染治理的积极性，增强污染治理的内生动力。

  “现在银行等金融机构开始探索排污权抵押贷款，这是一种让排污资本化的运作方式。既然大家都意识到了这方面的问题并开始探索解决，那么对于排污权交易制度的创新研究也就更有必要。”蓝虹表示。

  名词释义

  《办法》所称污染物，是指国家作为约束性指标进行总量控制的污染物，以及试点地区选择对本地区环境质量有突出影响的其他污染物。

  排污权，是指排污单位按照国家或者地方规定的污染物排放标准，以及污染物排放总量控制要求，经核定允许其在一定期限内排放污染物的种类和数量。排污权由试点地区县级以上地方环境保护主管部门按照污染源管理权限核定，并以排污许可证形式予以确认。

  排污权出让收入，是指政府以有偿出让方式配置排污权取得的收入，包括采取定额出让方式出让排污权收取的排污权使用费和通过公开拍卖等方式出让排污权取得的收入。