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市政债或将启动 化解地方债风险为城镇化融资
2013/12/23 09:32
来源：经济参考报
最近，财政部、中国人民银行等部委启动市政债的研究工作。据了解，此项研究的政策指向是化解地方债风险和为城镇化融资，基本原则是发展真正意义上的市政债，即由原来的代发代办的地方债转向自主发行的市政债。专家预期，管理层在论证和认可此项研究后，或将于明年两会后正式启动市政债试点。......
最近，财政部、中国人民银行等部委启动市政债的研究工作。据了解，此项研究的政策指向是化解地方债风险和为城镇化融资，基本原则是发展真正意义上的市政债，即由原来的代发代办的地方债转向自主发行的市政债。专家预期，管理层在论证和认可此项研究后，或将于明年两会后正式启动市政债试点。
据了解，财政部最近召集各省级财政厅官员，进行地方债务问题的相关讨论和培训。一位参加这次培训的高层人士透露，财政部在这次培训讨论中透露出推进地方债务改革，发展市政债的积极信号。“根据目前多个部委研究的方案，我国要推进的市政债，将以地方政府或者授权机构为发行主体，以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，把一直以来地方政府的隐性、不规范债务转变成显性、规范债务。”财政部财科所有关专家表示。
国务院发展研究中心宏观研究部研究员魏加宁表示“管理层有意配合新型城镇化融资中涉及地方投融资体制改革的相关内容，进一步推进地方债务改革。地方政府实现真正意义上的自主发债，是未来财税体制改革的突破口，应尽快推进自主发行试点，并过渡到完全市场化自主发行。”
财政部财科所提交给国家发改委的一份城镇化融资报告建议用市政债解决城镇化融资和化解地方债务问题。财科所有关专家表示，提交的报告明确提出，城镇化基础设施融资必须建立约束力更高的地方公债制度，而所谓的地方公债制度即和发达国家市政债类似。
兴业银行首席经济学家鲁政委分析称，近年来，融资方式多元化和复杂化使得地方政府性债务更加隐蔽，风险埋藏更深。有关机构的研究报告指出，地方融资平台发债发展很快，2012年超过了6000亿元的发行规模，但仍存在虚假出资、信息披露不充分、市场评级不高、不纳入预算管理、依赖政府财政补贴等问题，最重要的是无法承担公益性项目的融资职能。
据预测，中国城镇化目标是未来10年新增4亿城镇人口，该过程可拉动40万亿元人民币的投资规模。“几个部委目前比较一致的意见是，在城镇化过程中探索建立规范的、市场化的市政债融资机制。”国家发改委有关人士表示。
一位参与方案起草的专家表示，“目前财政代理发债市场化程度低、规模小、行政色彩强烈，且只能用于配套中央投资项目，无法满足除此之外的公益性项目融资的需求。这种模式与市场经济国家真正的市政债相去甚远。”他说，按照目前的模式，地方政府债券还本付息由财政部代办，这在一定程度上等同于中央为地方政府承担隐性担保；同时，当地方政府逾期向财政部缴付应付本息资金时，相关规定也仅有缴纳罚息的惩罚措施，使得地方举债隐含了风险转嫁的可能。
研究报告认为，我国发展市政债券，应借鉴成熟市政债券市场经验，严格遵循市场化原则，明晰相关各方的权责；应建立公开透明的发债决策机制，坚持“买者自负”原则，依靠市场机制约束发债主体行为，在出现偿付和违约风险时，按照市场化机制进行清算。
对于中国市政债的运行模式，相关部委根据中国国情提出初步设计。最近中国人民银行、中国银行间市场交易商协会等起草的一份研究报告指出，要进行市政债发行试点，尝试“有收入型的市政债”，即当前的举债对应某个项目，这个项目完成后，将改善城市基础设施，从而带来稳定的现金流收入，这种收入可能是使用者付费，也可能体现为政府的税收（如财产税），预期未来的收入可以还本付息，即自主安排发债。
中国银行间市场交易商协会市场创新部有关专家表示，“根据方案设计，未来的市政债是要通过城镇化事权主体发行市政债券，形成市场化可持续的融资机制，一方面解决市政建设中财权与事权错配的问题，另一方面实现地方政府融资平台的规范化，降低财政风险和金融风险。”
据了解，多个部委的研究方案总体上认为，未来的市政债分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券由地方政府发行，以发行人的完全承诺、信用和税务能力为保证；收益债券是为项目或企事业单位融资而发行的债券，以发行人所经营项目的收入能力和财务自立能力来作担保。对于市政债的责任监督机制主要体现在三方面，一是要求地方政府公开预算、明确偿债资金来源；其次，地方政府要对市政债的筹集、使用情况和效益问责；其三，地方政府将设立专门的市政债监管部门。
有关部委的专家表示，目前我国地方政府信用评级制度的空白是推进市政债的一大阻碍。财政部部长楼继伟日前表示，应建立在地方政府信用评级基础上地方发债的管理体制。据了解，财政部财科所、中国社科院、多家国内的信用评级公司将进一步推进对地方政府评级的研究工作，为市政债破冰作好基础工作。
编辑：曾家明
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