审批制度改革：既要数字少又要体验好

　　“具体是什么文件的规定、针对什么事项、经过哪些制度批准等，厚厚两本，要逐条说明原因，工作量不小。”参与了行政审批项目论证的中国政法大学终身教授应松年近日接受记者专访时表示。

　　本月初，地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上透露，目前新一届政府已取消、下放334项行政审批等事项。在简政放权被喻为深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”之当下，继续对现有行政审批项目进行清理，是可预见的行政体制改革“火力点”。

　　行政许可法“得”与“失”

　　早在2001年加入WTO伊始，由于行政审批制度与世贸条约的冲突，行政审批改革由此启动。

　　“行政审批制度改革不是今天说的。在2001年国务院就提出了进行审批制度改革。随着2003年《行政许可法》的出台，已经对行政审批制度如何改作了详细的法律层面的规定。”在应松年看来，《行政许可法》的出台顺应了行政审批制度改革的需要，同时也理应成为行政审批制度改革的实施路径，“有法后，行政要依法。行政审批也是同理，不是审批，而是许可，不应叫行政审批制度的改革，而叫《行政许可法》的正适用。”

　　然而，就现实情况看，《行政许可法》实施并不理想。

　　“行政审批十余年后，政府管制的能力、管制的水平和管制的权力似乎没有因为审批许可的精简而缩小。像有些部门领导说的，刚开始以为《行政许可法》的威力很大，会限制我们的权力，最后搞了十多年发现就那么一回事，政府行使的权力还在行使，该有的审批许可事项改头换面依然如故。”中国政法大学副校长马怀德向记者说道。

　　尽管许可法的实施仍存问题，但是应松年仍看好这部法律在未来政府“放权”、“还权”方面的功用：“许可法还是相对完善，论述了什么叫许可，许可的种类、谁有权设定许可，即设定权，还有许可的程序。”

　　但《行政许可法》从2003年出台至今十余年未改，在主体适用等方面也需进一步修缮。

　　《行政许可法》规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民法人或者其他组织的申请行政机关，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”同时，又称“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。两条款即表示，内部许可不适用《行政许可法》。

　　“除了内部许可外，还有一个新名词创造：非行政许可的行政审批，两者造成大量行政审批事项不受《行政许可法》约束，很难对其控制规范。”马怀德认为《行政许可法》本身存在漏洞，需要重新界定许可范围，重新界定许可范围，将所有的非行政许可审批事项纳入许可法管理。

　　基于数字到“用户体验”

　　“数量问题凸显审批制度改革之艰难，到底有多少项许可谁都说不清楚，经济学家说不清楚，法学家也未必能说得清楚，政府官员更说不清楚。”近日马怀德教授表示。

　　李克强曾强调，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，要切实防止审批事项边减边增、明减暗增。

　　“按照上一届政府的统计，中央一级原有3603项，经过六次审批制度改革，砍掉了69.3%，也就是2497项，最后剩了1100项。李克强总理明确提出在本届政府内还要砍掉1/3，最终目标是中央政府只剩670多项。“即便已经减少这么多，不过从社会现实尤其是企业家角度、社会公众的感受来看，因为跟政府打交道依然困难重重，问题依然很多，政府管制的能力、管制的水平和管制的权力似乎没有因为审批许可的精简而缩小。”马怀德说。

　　基于此，马怀德提出，审批制度改革不能以数量论，要看实质，要看现在所说的真正的政府职能转变，到底放给社会、市场、老百姓个人多少权利，政府手中的权力到底还有多大。

　　马怀德认为，十余年行政审批数量的持续减少并未给市场主体带去“用户体验”的实际转变：“李克强所说的"明简暗增，边减边增"的现象还存在，甚至还有"假减真增"。”

　　行政审批制度改革前后历经6次，从数量上看大幅减少，却并未带来实际“体验者”的点赞，改革背后的“游戏”令人玩味。马怀德总结成以下三点：

　　首先，从文字上看，利用“许可”同义词，变相地保留了、增加了审批许可。中文词汇丰富，除“许可”外还有很多类似的词表达许可或者蕴含着“许可”之义。比如，“核准”、“备案”、“审评”、“考核”、“评估”等称谓。这类变相存在的许可导致了今天表面上看起来审批砍掉了不少，但实际上依然存在。

　　再次，从数字上看，在要求减少审批事项的高压下，为保留部门权力，以“数字游戏”搞假改革。如把常年不用的审批许可事项砍掉上报，使总数减少;以“合并”的方式把本来存在的许可事项归纳起来，精简了数量，但该许可依然存在。

　　第三，许可条件的许可化问题。一项许可设定若干个前置条件。若此条件需通过行政机关得以实现，那此条件本身也成为一个许可。所以，设定一个许可，可能增加了若干许可条件，实际增加了许可项目。如开发商办理规划许可证，必须具备十几项前置条件，如国土局的土地使用权证书、用地规划许可，环境部门发放的环评意见，质检部门发放的质检意见等，都需要在行政部门办理的。许可条件许可化也就成为严重的问题。

　　对于审批改革存在的此类问题，中国社科院研究员周汉华持有同样观点，他认为，审批制度改革应淡化行政审批制度改革中的“批次”概念，实现从“批发”向“零售”、从“基于数字”向“基于体验”、从“粗放”向“精细”的深刻转变。

　　行政审批制度改革，周汉华将其划分为“存量”与“增量”两个视角：除了目前公众所聚焦的现有项目的调整与废止外，对于后续增量审批项目管理，应予以同等重视，实现事前控制，降低行政成本。

　　行政审批制度下一步的改革方向，是进一步压缩、精简审批事项削减政府权力，腾挪市场空间，通过审批许可事项的精简，转变政府职能，提高政府效率。对此，作为专门规制政府行政许可行为的法律，《行政许可法》将发挥更大作用，而对于现行其他法规和部门规章，则需要进一步调整废止。

　　就许可法存在的漏洞，马怀德提出以下建议：

　　一是要保证《行政许可法》有效的实施，严格遵守行政许可法关于设定许可需要进行必要性可行性审查的程序，违法设定的许可事项及时加以清理和撤销。二是根据《行政许可法》实施中暴露出的一些问题尽快启动修改许可法：扩大《行政许可法》适用范围，把所有行政许可、行政审批事项纳入许可法的适用范围;修改《行政许可法》，切实有效保证公众参与行政许可的设定和实施。三是细化第13条规定，《行政许可法》13条规定公民自主决定的、市场能够解决的、事后监督、中介组织能够解决的不设定许可。但该标准太笼统，没有具体标准。细化第13条“不能设定行政许可”的具体情形，能够最大限度限制立法机关和行政机关设定新的行政审批许可事项。