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逾十万亿地方债陷资信黑洞 地方不愿公开财政预算
2013/09/16 09:04
来源：上海证券报
据悉，近期监管层正在研究探讨地方政府信用评级制度的建立，未来有望逐步推广。尽管目前审计署对地方政府性债务的审计结果还未“出炉”，但业内人士基本判断债务总额不小，较2010年底的10.7万亿大幅增加。......
在审计署8月开始对全国地方政府性债务进行“大审计”之际，地方政府信用评级体系建设也在悄然酝酿中。
据悉，近期监管层正在研究探讨地方政府信用评级制度的建立，未来有望逐步推广。业内人士称，审计署审计仅为摸清“家底”，而解决地方债务问题关键还在于地方政府举债约束机制的建立，而地方政府信用评级制度的建立，则将为未来市政债的市场化奠定基础。
逾十万亿地方政府性债务陷资信“黑洞”
尽管目前审计署对地方政府性债务的审计结果还未“出炉”，但业内人士基本判断债务总额不小，较2010年底的10.7万亿大幅增加。中诚信集团执行副总裁闫衍表示，据其估算，截至目前，中国地方政府性债务余额约在15万亿-18万亿之间。
这其中可分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务，主要包括财政部代发地方债、城投债、平台贷、信托等；二是难以公开数据统计的隐性债务，包括垫资施工、BT（建设-移交）、发行理财产品、私募等隐性债务，而后者占了“主角”。
不仅如此庞大规模的地方政府性债务尚未摸清，作为发行人，地方政府信用资信情况也尚不明晰。闫衍表示，目前对地方政府评级主要分两部分，但都未明确公开。
“一部分是财政部代发和试点的地方债，这部分监管层未要求评级，也没展开评级；另一部分则是评级机构在进行城投债评级时，根据需要对地方政府评级，但仅作为融资平台公司等政府类发行人评级时的参照，限于评级机构内部，也未公开。”他告诉记者。
这与海外评级市场情况大不相同。地方政府虽然为一类特殊的受评群体，但目前包括标普、惠誉、穆迪在内的三大国际评级机构对不同国家的地方政府都进行了评级，而我国针对地方政府的信用评级在评级领域仍为缺失。
但这种缺失有望被逐步填补。今年7月份，财政部就宣布，未来在地方政府自行发债过程中，将积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度。近日，有消息称，监管机构正在研讨建立地方政府信用评级制度，未来有望逐步推行。
很少有地方政府主动公开财政预算
“我们在评级过程中了解到，很少有地方政府愿意主动公开财政预算。”国内某评级机构公共融资部门负责人表示，无据可依，也为给地方政府评级带来了难度。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希对上证报记者表示，对地方政府信用评级首要考虑的就是，地方政府的财政状况是否透明，财政透明度是地方政府信用评级的关键要素。
据评级机构了解，现行体制下，地方政府不愿公开完整详细的财政数据，而已公布的公共财政预算数据，也仅是一些基本数据，基金预算和预算外财政专户数据基本不公开。
另一方面，发展地方政府信用评级面临政策限制。上海新世纪评级公共融资部总经理曹明表示，国务院办公厅曾于1995年发布了《关于地方政府不得对外举债和进行信用评级的通知》，对地方政府举债和信用评级进行限制。
“在现在融资平台债的快速扩张之时，评级机构对地方政府信用评级进行研究成为当务之急，因此，应当对该项规定予以修订，允许国内评级机构开发地方政府信用评级。”曹明建议。
事实上，随着近年来融资平台的飞速发债，作为评级机构，要对平台公司发债进行评级，已不得不先对其所在的地方政府评级，因此，上述法规的限制，也是评级机构未公开地方政府评级结果的原因之一。
此外，业内人士认为，地方政府资产负债表的缺失，也不利于真实反映地方的偿债实力和评级。
中诚信国际认为，目前地方政府拥有大量的国有企业股权和资源类资产，对这些资产的评估有利于对地方政府评级。但现行财政会计制度建立在收付实现制，而不是权责发生制，根据研究，目前个别省级政府也许具有资产负债表的雏形，但并不规范和连续，不利于真实反映地方的偿债实力。
中央财政兜底掩盖地方政府债务风险
事实上，早从2009年开始，财政部就开始代理发行地方政府债券，每年额度2000-2500亿元不等，2013年更是增加到3500亿元的额度，创近年来最高。从2011年开始，财政部开展自行发债试点，定为沪浙粤深四地。2013年则在此基础上，将山东、江苏两地加入到了自行发债的“大军”。
在城镇化融资需求加大的背景下，虽然地方政府自行试点规模的扩大，被业内人士视为一种进步，但不论是代理发债还是自行发债，最终仍由财政部代办还本付息，享有中央财政兜底，仍无法全面反映本级政府债务风险的差异。
更为关键的是，不少业内人士认为，审计署今年8月对从中央到乡镇的五级政府做“体检”，仅为弄清债务真相，但解决地方债务问题的治本之策，还是在于建立有效的地方政府举债约束机制，打破“上级政府会隐性担保”的固有观念，中央和地方权责法制化。
新任交易商协会党委书记谢多今年就曾撰文指出，发展市政债，是解决城镇化融资问题的一个重要途径。因为与其他融资方式相比，市政债可以通过信用评级、信息披露、市场化定价等市场化约束，对政府举债行为建立正向激励约束机制。
而其中，对地方政府开展信用评级，则被业内人士视为建立此约束机制的首要手段。
曹明表示，虽然面临诸多障碍，但推出地方政府信用评级是非常必要的，因为这是未来实现市政债市场化的基础。未来若出现因评级低而导致某些地方政府融资困难，则需要中央政府的整体宏观调控来解决，如转移支付等。
但地方政府信用评级制度建立仍任重道远。正如刘尚希对记者表示，地方债务评级并不是根据一年的数据就可以得出，未来也需一定的持续性。因此，虽然建立地方政府债务评级制度是大方向，但也很难一蹴而就。
编辑：曾家明
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