2024年1~4月全国各地基础设施投资统计
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“路条”是放权让利的挡路石
2013/09/08 00:49
来源：华夏时报
在今年的两会上，李克强总理强调新一届政府要推进放权让利，要“把权力涂上防腐剂，只能为公，不能私用”。此次发改委取消“路条”，就是以实际举措来支持这一表态。这个举动当然值得肯定，但是，真正要让企业能够对投资事务进行自主决策，取消“路条”恐怕只是第一步。......
最近有报道称，发改委正在按照国务院新一轮机构改革的部署，修订《政府核准的投资项目目录》，对投资项目审批、核准、备案管理办法进行重大改革。按照新的核准办法，作为项目核准的前置条件、长期以来让企业和地方政府饱受其苦的“路条”审批，可望取消。
据报道，取消“路条”后，各项支撑性文件将不再互为前置条件。环评、土地预审、选址等工作并行办理，节能评估审查合并到申请报告，不再需要单项目报批。所谓路条，是指国家发改委下发的同意项目开展前期工作的批文，这意味着该项投资项目将纳入国家专项规划项目，为此有人形象地将其称为相当于半个“准生证”.
在计划经济年代，所有的投资都是由财政出资，那么由国家计委来对投资项目进行审批无可厚非。顾名思义，计划委员会就是要对各个地区项目的类型、地区安排等项目内容进行统筹规划，从而取得最佳的投资效果。不过实践证明，这种由政府来安排一切的努力并不尽如人意。当然，计委的失败并不是因为计委工作人员水平的低下，而是因为这种由政府来安排投资的行为本身就与经济的内在逻辑并不一致。
诺贝尔经济学奖获得者哈耶克曾经说过，经济增长最终不仅需要钢铁，同时还需要更多的详细信息，比如需要什么级别的钢铁，需要多少，何时需要以及哪里需要等一系列细致的信息。这种信息分散在社会里，存在于全国的钢铁消费者和分销商里。这些信息可以被统计部门所获取，但是如果把个人的具体感受转化成冰冷的数字，就会失去很多隐含的信息。而且，报上来的数字可能因为人的不同而被扭曲，比如，消费者想隐瞒需求量，希望加大产量，进而降低价格，而生产者希望降低生产指标，进而减轻压力。
正是因为考虑到这个原因，从上世纪90年代以来的改革就逐步放松政府对企业微观事物的管理，通过私营企业之间的市场竞争来发现市场需求。这些企业出于私利动机，费尽心思挖掘市场需求，从而决定企业的生产内容和规模。也正是如此，中国才有今日之繁复。
不过需要注意的是，尽管私营部门给经济带来了活力，但是他们所能参与的领域非常有限，在相当长一段时间内，那些资金密集型和技术密集型的行业很少见民营企业的影子。之所以会有这样一个现象，原因有两个方面：第一是私营部门由于时间原因财富积累很少，没有资金实力去参与这些领域的竞争。福布斯中国富豪排行榜首富的资产数量是一个可以考虑的因素，2001年中国首富的总资产为8.5亿美元，约70亿人民币；而2012年首富的资产则是超过了630亿人民币。
另一个原因则是政府在这些领域设置了重重壁垒，非国有经济很难入内。吉利汽车创始人李书福一句“请给我一次失败的机会”被广为流传，说的是当年李书福想进军汽车领域所遇到的各种障碍。后来李书福曾在公开场合说：“很多审批机关认为不会成功，他们说吉利进入这个行业一定会失败。那我就说，你给我一次失败的机会，让我去试试看，也许会失败，但也许就能成功。如果失败了，也不会给国家带来任何的麻烦；可如果成功了，就将会给中国汽车工业技术创新提供一些借鉴。”
当然，这些情况在中国加入WTO后有所改进。一个很重要的原因是既然这些领域外资都可以做，为什么民营企业不能做？2003年《行政许可法》颁布，试图以法律的方式界定政府和市场的界限，根据该法第13条的规定，“凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介组织能够自律管理的和行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”,可以不设立行政许可。
基于《行政许可法》规范了政府和市场的界限，2004年开始的国务院投资体制改革对投资项目作了改变，规定凡是不使用政府资金建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。其中，对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准。
不过这个“核准”制度却最终变成行政审批的“路条”.据媒体报道，按照当初国务院投资体制改革的决定，项目核准制在制度设计中并不存在“路条”审批程序，当时仅在发改办投资（2005）1463号规定中，有“对特定项目试行出具咨询复函”的措施。不过在后来的实际操作中，发改委却将针对特定项目的咨询复函，作为所有核准项目的一项核准前置条件，“路条”由此产生。
发改委之所以要事先核准，据说当初最为重要的原因就是为了规避项目风险，但是在实际操作过程中却变成了无审批之名却有审批之实的路条。原因很多，最为重要的估计就是有关机构和个人可以通过此项制度寻租而牟取私利。“跑部进京”是对此种现象的生动描述，而发改委不少落马高官的事例中，多少也与此有关。据《财经》（博客，微博）杂志8月报道，在原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男贪腐案发生后，贵州的一名市长因涉嫌为跑“路条”向刘铁男输送利益而被调查。
在今年的两会上，李克强总理强调新一届政府要推进放权让利，要“把权力涂上防腐剂，只能为公，不能私用”。此次发改委取消“路条”，就是以实际举措来支持这一表态。这个举动当然值得肯定，但是，真正要让企业能够对投资事务进行自主决策，取消“路条”恐怕只是第一步，因为很多政府机构的事务，如环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、土地预审、电网接入等都是与路条相关。
从这个意义而言，取消“路条”恐怕只是政府行政审批改革的第一步。接下来政府要做的就是明确行政许可的各项标准，尽管行政许可法对行政许可的时间和期限作了规定，但是在实际的实施过程中，很少有企业因为政府在实施许可中超过期限而进行投诉--甚至起诉，原因无非是很多行政许可的规则不甚透明，企业不得以各种潜规则行事。如果政府的各项行为都有明确标准，那么企业就会对其行为有所预期，这既能提高效率又能减少寻租空间，应该是接下来的政府审批改革所要努力的方向。
编辑：武文博
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