前四月新增专项债已发行超1.6万亿元，逾六成投向基建

央行数据显示，4月份，地方政府债券发行6728.5亿元，较3月份的8900.4亿元相比有所放缓。根据公开发债数据，今年前四个月，全国发行地方政府债券27825亿元，同比增长32%。

地方政府债券可分为一般债券和专项债券。其中，专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券，是政府带动扩大有效投资，稳定宏观经济的重要手段。

记者梳理发现，今年4月新增专项债券发行额为2647.6亿元，同比增长155.07%，但较3月份新增额5299亿元相比有所放缓。从今年整体看，前四月地方新增专项债16215.9亿元，同比增加15.68%。

中证鹏元研发部高级董事吴志武对记者表示，今年4月份新增专项债发行额同比增幅较为明显，主要是与去年基数低有关。

吴志武指出，由于今年二季度经济增速将会好于一季度，同时，今年完成5%的经济增长难度不大，预计财政部不会像去年一样要求将新增专项债集中在上半年发行完毕，从而可以保留下半年稳增长的政策空间，地方债发行进度也将会放缓。

前四月地方政府债券发行同比增长32%

数据显示，今年前四个月，地方政府债券发行共计27825.22亿元，同比增长31.95%。

兴证固收研报显示，2023年1~4月新增债发行节奏较快，发行进度与2022年同期类似。2023年1~4月，新增一般债/新增专项债发行占全年限额的45.9%/42.7%，发行进度与2022年同期（40.1%/38.4%）类似，而2021年同期仅少量新增债发行。

“积极财政政策要求扩大政府支出规模，在财政收支存在缺口的情况下，举借债务是弥补财政赤字的重要手段。地方债是弥补地方政府财政赤字的主要工具，从近年来看，由于新增地方债发行规模扩大，有效弥补了地方政府财政赤字，较好抵御了近几年来疫情对我国经济社会的冲击，充分发挥了稳增长、保民生、补短板的重要作用。”吴志武指出。

吴志武强调，今年财政预算在地方债方面发力仍具有重要意义。一方面，目前经济复苏形势并不稳定，需要通过发行地方债来稳投资、稳增长，充分发挥逆周期宏观调控作用。

另一方面，由于房地产市场较为低迷，土地市场遇冷，政府性基金收入出现大幅下降，今年前四月地方政府性基金预算本级收入13407亿元，同比下降18.5%，其中，国有土地使用权出让收入11761亿元，同比下降21.7%。“由于政府性基金收入下降态势没有扭转，通过新增专项债券发力有望成为弥补地方政府性基金收支缺口的主要手段。”

记者注意到，2023年政府工作报告指出，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元。

3月1日，财政部部长刘昆在国新办新闻发布会上表示，今年积极的财政政策的“加力点”主要是三个：一是在财政支出强度上加力。在2022年全国一般公共预算支出26.06万亿元的基础上，今年将统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上加力。合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。三是在推动财力下沉上加力。

具体到4月份，新增专项债券发行额为2647.6亿元，同比增长155.07%，原因何在？

图片来源：兴证固收研报

“这主要与去年基数低有关。”吴志武解释，“去年前三月，在财政部提前下达地方2022年新增专项债券额度1.46万亿元的影响下，地方债发行加快。去年4月由于提前下达的地方债限额已完成大部分，同时，后续发行政策不明朗，导致去年4月成为上半年地方债发行的低点。去年5月和6月在财政部要求6月底前完成大部分新增专项债发行工作的影响下，地方债发行规模大幅上升。”

吴志武还指出，今年提前批债券增幅较大，也是重要因素。今年提前批专项债、一般债额度合计分别为21900亿、4320亿，相比去年分别增长50%、32%，增幅较大，而且今年前四月发行节奏较为均衡，这使得4月新增债券发行规模相较去年同期出现较大幅度上升。

新增专项债发行节奏或将放缓

2023年1~4月新增专项债发行放量明显，前四月地方新增专项债同比增加15.68%。前三月新增专项债发行额分别为4912亿元、3358亿元、5299亿元，进入4月发行有所放缓，单月发行规模降至2647.6亿元。

对于接下来的新增专项债发行，吴志武指出，由于今年二季度经济增速将会好于一季度，同时，今年完成5%的经济增长难度不大，预计财政部不会像去年一样要求将新增专项债集中在上半年发行完毕，从而可以保留下半年稳增长的政策空间，地方债发行进度也将会放缓。

据广发固收研报，2023年提前批额度于2022年11月初下达，新增专项债、新增一般债额度合计2.62万亿元。截至今年5月末，地方债提前批额度发行81%，其中新增一般债和新增专项债分别发行83%、81%，目前仍剩余额度752亿元、4218亿元。

分省份来看，浙江省（不含宁波）剩余额度最多，目前仍剩余新增专项债额度704亿元，天津剩余440亿元，湖南、河北、江苏、广西、湖北、山东（不含青岛）、河南、安徽和深圳剩余专项债额度也均在200亿以上。

图片来源：广发固收研报

吴志武指出，如果今年上半年财政部没有特别要求加快地方债发行进度，那么未来两个月新增债券发行规模将不会超过提前批剩余限额。

兴证固收研报表示，政策指引下，5~6月新增专项债发行或将继续保持相对高位，但发行节奏可能放缓，同时再融资发行或将持续放量。

记者注意到，地方政府债券按用途分，可分为新增债券和再融资债券。新增债券是新发行的债券，资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目等建设。而再融资债券则主要用于偿还到期债务本金。

今年前四个月，全国地方发行新增债券19520亿元，同比增长约15%。再融资债券8306亿元，同比增长99%。

“5~6月计划发行的再融资债规模合计高达6272亿元，再融资发行或将持续放量，关注后续新型再融资债重启的可能。”兴证固收研报指出，考虑到2023年地方债的到期规模进一步增加（3.65万亿元），以及或用于隐性债务化解的新型再融资债可能继续发行，2023年的再融资债或将创造新高。

据广发固收研报统计，截至5月25日，已有17个省市披露6月地方债发行计划，合计4971亿元。和剩余提前批额度相比，仅河北、黑龙江和江苏三个省份计划发行量超出剩余提前批额度，但超出规模较小。河北超出新增一般债额度100亿元，黑龙江超出新增一般债和新增专项债额度128亿元、126亿元，江苏省超出新增专项债额度27亿元，其他省市计划发行量均在剩余提前批额度内，表明6月新增地方债发行量可能并不会明显超出剩余提前批额度范围。

图片来源：广发固收研报

值得注意的是，5月以来，部分省份迎来新一批新增地方政府债券限额下达。5月22日，福建省财政厅公布，财政部下达该省2023年新增政府债务限额1759亿元。广发固收研报指出，扣除提前批已下达额度，本次可下达的最高额度约1.9万亿元，其中新增一般债2880亿元、新增专项债16100亿元。但也可能预留少部分额度用于发行中小银行资本金专项债，往年情况来看，中小银行资本金专项债额度多在1000亿~2000亿元。

对于新增限额，吴志武指出，尽管目前新一批限额已经下达各省份，但地方债发行需要经过一定的程序和审批时间，新一批额度最快也要到6月中下旬才能发出。而在新一批额度未得到审批发行之前，未完成提前批发行的省份主要目标还是抓紧将提前批发完。

新增专项债主要投向基建领域

地方政府专项债券是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。据华安证券统计，截至3月中旬，2023年新增专项债发行规模已达1.02万亿元。市政和产业园区基础设施建设、民生服务和社会事业、交通基础设施建设为新增专项债前三大用途，旨在补短板、夯基础、增后劲。

广州期货研报将专项债的募集资金用途进行梳理，大致可分为三大类。一是基础建设类，二是公共事业类，三是土地及房建类。

上述研报显示，从专项债发行规模看，投向基建类的占比总体保持稳定，自2021年以来持续维持在60%~63%。

兴证固收研报数据显示，新增专项债中，2023年4月基建类投向占比为57.5%。将2023年1~4月合计来看，有75.6%的项目收益专项债（单只普通专项债的投向较为宽泛，不便于统计）（合计8139.47亿元）投向基建领域，较2022年同期（占比70.1%）有所提升。

图片来源：兴证固收研报

值得注意的是，中小银行专项债占比8.8%，较2022年同期（1.4%）明显上升。“2023年支持中小银行专项债发行提速，4月发行明显放量，在加强金融监管和防范中小银行风险背景下，2023年支持中小银行专项债有望继续放量。”兴证固收研报指出。

民生银行研究院也在研报中提到，1~4月累计，新增专项债发行16216亿元，其中投向基建领域9801亿元，占比为60.5%，低于去年2.8个百分点，专项债资金对于基建的拉动作用有所减弱。不过，已公布发行明细的新增专项债中有1052亿元左右用作资本金，占同期新增专项债的7.8%左右，较2022年的6.6%小幅提升。

新增地方债限额分配体现正向激励原则

目前，我国地方政府的债务主要是分布不均匀。“一些地方债务风险较高，还本付息压力较大。我们已督促有关地方切实承担主体责任，抓实化解政府债务风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线。”财政部部长刘昆曾在国新办新闻发布会上表示。

吴志武指出，债务风险较高，通过对高风险地区减少地方债务限额，抑制其举债规模，有利于降低其债务率，也有利于防范区域性风险及由此带来的系统性风险。同时，部分地方像广东、江苏、浙江等地因经济体量较大，财政实力较强，债务负担较轻，增加其政府债务限额，有利于促进当地经济发展，进而发挥稳增长的重要作用。

“我国地方政府债券实行限额管理，新增地方债限额的分配充分体现正向激励原则。财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。”吴志武表示。

吴志武介绍，新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。

“正因为如此，地方政府债券发行上各地会存在不均衡的问题，导致经济发达地区地方债发行规模较大，经济欠发达地区地方债发行规模较小，虽然这不可避免会拉大各地经济发展差距，但这有利于防范地方政府债券信用风险。”