专项债发行将突破4万亿元 超万亿元明年额度或提前下达

为了稳定宏观经济，今年以来新增的地方政府专项债券（下称“专项债”）发行规模即将突破4万亿元关口，创历史新高，11月份专项债发行迎来收尾。

多位财税专家告诉第一财经，与往年相比，今年新增专项债发行规模更大、速度更快、投向更广，并聚焦重点区域重大项目，充分发挥了促投资、稳增长积极作用，对稳定经济发挥重要作用。

国务院已经要求提前下达部分2023年新增专项债额度，目前各地正在积极申报相关项目。专家预计，明年新增专项债或不会低于今年，但也不会大幅增长，而提前到今年下达的额度或超1万亿元，为地方明年1月起发债铺路，从而为稳定明年开年经济大局提供重要支撑。

今年专项债发行大而快

根据公开数据，今年前十个月，新增专项债发行约3.97万亿元。根据一些地方发行计划，11月至少还有超600亿元新增专项债待发行，因此今年11月新增专项债发行规模将要突破4万亿元关口，这一规模创历史新高。而按照全年新增专项债约4.15万亿元限额来看，今年专项债发行接近尾声。

目前专项债已经成为落实积极财政政策的重要抓手，是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。2015年中国首次推出专项债，规模仅千亿元，经过几年，尤其是2020年疫情冲击，新增专项债规模已经增至3万亿元以上，而今年更是首次突破4万亿元关口。

除了规模创新高，与往年相比，今年专项债发行管理上有何特点？

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年专项债发行一大特点是使用范围更广，除了传统的交通、市政等九大领域外，还新增了新基建、新能源等领域。另外为了稳经济，10月份通过动用结存的5000多亿元专项债额度，使得今年新增专项债发行规模创新高，更好地发挥专项债对经济拉动作用。

粤开证券首席经济学家罗志恒对第一财经表示，今年专项债发行特征之一是，发行进度加快，除了5000亿元结存额度外，基本在上半年完成发行，发行进度较往年大幅加快。另外，今年专项债投向更趋优化。在稳增长重要性提升的背景下，专项债向基建领域倾斜，充分发挥扩大有效投资、补齐发展短板的积极作用。

东方金诚高级分析师冯琳也认为，与往年相比，今年专项债发行管理最大的特点就是发行节奏和使用节奏明显加快，发行进度甚至超过受疫情冲击剧烈的2020年，以尽快发挥稳定今年宏观经济大盘的作用。

罗志恒还表示，今年专项债向重点地区倾斜，广东、山东、浙江等重点省份新增专项债发行规模靠前。另外，专项债撬动作用更强。今年以来，更多专项债作为项目资本金，发挥专项债杠杆作用，撬动社会资金广泛参与。

巨额新增专项债发行使用撬动了基建投资。以湖北为例，湖北财政厅数据显示，10月底湖北完成全年新增专项债1848亿元发行任务，新增专项债资金保障了全省1643个重点项目建设，拉动有效投资超过1万亿元，扩投资稳增长作用明显。

罗志恒认为，今年专项债提前发力、用好用足限额，是基础设施建设资金的重要来源，充分发挥了促投资、稳增长的积极作用。在财政金融协同发力下，今年1~9月基建累计同比增长11.2%，较2020~2021年同期两年平均增速提高9.2个百分点。

“今年专项债对经济拉动作用比较明显，这从基建投资大幅增长可以看出。”温来成说。

冯琳告诉第一财经，今年前三季度发行的新增专项债中，有约65%、2.3万亿投向交通、市政、农林水利、生态环保、能源城乡物流等各类基建项目，对提振基建投资作用明显。随着10月份之后5000亿元专项债结存额度完成发行，预计今年全年广义基建投资增速将在10%~15%之间，大幅高于去年全年的0.2%，有望拉动今年GDP增速加快约1.0~1.5个百分点。

超万亿提前批额度将下达

今年专项债发行收尾，而明年专项债发行工作已经提上日程。国务院此前已经明确，依法依规提前下达明年专项债部分限额。

而根据地方公开信息，国家发改委已下发相关通知，要求各地抓紧申报一批专项债项目。不少地方正抓紧申报符合条件的项目。

继今年新增专项债规模首次突破4万亿元，明年专项债规模备受关注。

罗志恒分析，专项债的额度要结合经济社会发展需要，以及赤字率安排综合考虑。目前中国经济仍处于缓慢恢复阶段，总需求不足的局面未根本上解决。伴随全球主要经济体的高通胀和加息，全球经济下行，带动中国出口下行，疫情以来中国经济的两大支撑力量基建和出口将转变为一个主要支撑力量，这意味着2023年的基建将承载更大的责任。因此，明年专项债的规模应该不少于今年。

“当然，我们也要同时考虑专项债的发行规模与偿还问题，发的时候要考虑还的能力。所以专项债规模要有节制地扩张。”罗志恒说。

冯琳预计，明年新增专项债额度将与今年大致持平或略高。这一方面是因为，明年上半年或仍存一定经济下行压力，需要专项债资金助力基建投资持续发挥稳增长作用；另一方面，考虑要避免地方政府杠杆率过快提升，明显大幅增发专项债的可能性并不大，必要时还可继续动用政策性金融工具为基建投资拓宽资金来源。

基于明年专项债额度与今年相近或略高这一判断，而近年来提前下达的新增专项债额度一般占到当年新增额度的30%~50%，冯琳由此推算，今年提前下达额度在1.5万亿元左右。

2021年12月份，财政部提前下达2022年新增专项债限额1.46万亿元。

温来成表示，专项债项目要做到融资与收益相平衡，从防风险角度来看，要加强项目审核，避免一些项目虚增收益、收益注水等现象，确保储备专项债项目质量过关，能否到期偿债付息。

“近些年专项债规模增长快，要警惕专项债过快增长带来的风险，平衡好专项债与一般债比重，适当提高一般债比重。”温来成说。

罗志恒表示，当前要做好项目储备工作，提高专项债项目收益率。项目收益率不仅是专项债发行的重要考量，也是市场参与积极性的关键变量。在专项债发行规模大、批次多、时间紧的情况下，要做好专项债项目的储备工作，防止重数量不重质量。

“另外还可以吸引境外投资者进入，促进专项债券市场化。并通过加大盘活存量资产力度，来筹集社会资本投入专项债项目。”罗志恒说。

冯琳认为，今年专项债资金用途调整增多，这从侧面反映部分专项债项目因前期规划和准备工作不到位，无法及时启动或实际所需资金与规划不符，一定程度上可能造成资金闲置。建议地方政府在报送专项债项目时应更加充分评估下一年的经济社会形势，合理安排专项债资金用途，同时强化专项债项目的前期评估和准备工作，避免因前期工作不到位导致项目进展不及预期而引发资金闲置。

“明年仍需要加快专项债发行节奏，确保各地早发行、早使用，尽早形成实物工作量。预计明年提前下达的专项债额度在1月就有望开闸发行，从而为稳定开年经济大局提供重要支撑。”冯琳说。