2022年发行“开闸” 专项债发力稳投资稳增长

近日，河南省成功发行2022年全国首单地方政府专项债券382.01亿元，拉开了今年专项债券发行的序幕。同时，北京、海南等多个省份陆续公布了一季度地方债发行计划。

作为积极财政政策的重要工具，2022年专项债券将在稳投资、稳增长中继续发挥积极作用，为稳定宏观经济大盘提供有力支撑。

提速发行使用

2021年，全国人大批准安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元。财政部发布统计数据显示，截至2021年12月15日，新增专项债券发行3.42万亿元，占已下达额度的97%，全年发行工作基本完成。

中央经济工作会议要求，“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度，加快支出进度”。专家认为，2022年专项债券将保持一定力度，更好发挥拉动有效投资、稳定宏观经济大盘的重要作用。

2021年底财政部提前下达1.46万亿元2022年新增专项债限额，使得各省份在今年一季度就可以开始发行工作。“这次提前下达在额度分配上没有搞‘一刀切’，而是充分考虑了各地项目资金的需求和施工条件，项目资金需求多、施工条件好的地方多分，反之则适当少分。”在去年12月国新办政策吹风会上，财政部副部长许宏才强调，2022年专项债券发行要把握好三个字：早、准、快。

“从发行节奏看，地方政府会在年初抓紧发行已下达额度的专项债券，重点安排在建和能够尽快开工的项目，尽快形成更多实物工作量。”中国财政科学研究院研究员张立承说。

1月18日，国家发展改革委国民经济综合司司长袁达在新闻发布会上也表示，推动专项债券资金尽快形成实物工作量，将对今年一季度和上半年投资增长起到重要的支撑作用。

中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣分析，地方政府专项债发行运行受到广泛关注，“主要原因有两个：第一是作为积极的财政政策主要抓手之一，地方政府专项债在稳定政府投资、确保经济平稳运行中的作用十分突出；第二是作为防范和化解地方政府债务风险的举措，专项债是通过‘开前门’的方式，满足地方融资需求，保障重点项目、重大任务的主要支撑”。

从各省份公布的计划看，一季度“快马加鞭”开展发行，规模明显大于往年。1月18日，上海市政府副秘书长、市发展改革委主任华源在介绍《2022年上海市扩大有效投资稳定经济发展的若干政策措施》相关情况时表示，上海要加快专项债发行和使用，确保一季度完成财政部提前下达的2022年地方政府专项债券发行工作，争取上半年完成全部地方政府专项债券发行工作。

“2022年开年，地方政府专项债发行运行呈现出良好态势。河南省已经开始发行今年的地方政府专项债，对基础设施建设、扶贫攻坚与乡村振兴有效衔接等形成重要支撑。一些专项债需求较大的省份也在积极准备，争取在1月和2月开启发行计划，力争早融资、早投资。”何代欣说。

聚焦重点领域

统计显示，2021年专项债券资金全部用于党中央、国务院确定的重点领域，其中约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业；约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等，对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。

2022年专项债主要投向什么领域？对此，财政部预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超表示，2022年专项债券支持的重点方向，主要体现在“三个聚焦”，也就是聚焦短板领域、聚焦重点方向、聚焦重点项目。其中，重点方向包括九大方面：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程。

从河南省此次发行情况看，城乡发展专项债券179.87亿元，社会事业专项债券65.41亿元，棚户区改造专项债券136.73亿元。山东省将于1月25日发行的专项债券包括交通能源及市政产业园区建设、棚改、农林水利及民生社会事业发展等品种，总规模达789.38亿元。

“2022年，重点领域建设、促进区域协调发展仍是专项债券使用的重点。专项债发行项目将会在民生服务、交通基础设施等重点领域发挥补短板的基础作用，在京津冀协同发展、‘一带一路’建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区等国家重大区域发展战略方面发挥越来越大的投资带动作用。”张立承说。

1月10日举行的国务院常务会议强调，要抓紧发行今年已下达的专项债，用好中央预算内投资，重点安排在建和能够尽快开工的项目，撬动更多社会投资，力争在一季度形成更多实物工作量。

何代欣认为，实物工作量的形成不仅有资金是否及时到位的因素，还牵涉项目管理、原材料价格和防疫需要等其他因素，因此要充分准备，及时评估督促。“一些基础设施有量化指标，但一些软性建设项目或者配套工程却难以量化，这需要不断探索研究实物工作量的科学测算办法。形成实物工作量要与推动项目运行起效衔接，依托专项债的政府投资有资金成本，只有项目运行起效，才能偿还债务本息、化解债务风险。”何代欣说。

加强规范管理

中央经济工作会议提出，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。加强和完善地方政府专项债券管理，是提升积极财政政策效能的应有之义，必须确保债券发行使用既“快”又“好”，特别是强化“借、用、管、还”全流程管理，促进资金安全、规范、高效使用。

去年12月，财政部会同发展改革委专门召开了视频会议，从抓紧分配、适当集中、防范风险、强化约束等方面对地方提出工作要求。

据悉，财政部和发展改革委指导地方政府建立跨部门协调机制，推动加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备，将前期工作做深、做细、做实。“部门和部门之间的协调配合是非常重要的，但仅靠部门间协调还不能从根本上解决问题，所以我们明确要求地方政府建立跨部门的协调机制，由省、区、市分管政府领导来协调，进一步提高效率。”许宏才说。

对于一些地区存在的资金使用不规范、投向领域不合规、项目管理不到位以及资金闲置等问题，许宏才表示，自2022年1月1日开始对专项债券项目实行穿透式监测，及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时纠正，做到防患于未然。

张立承分析，从管理方面看，专项债券全生命周期管理是强化管理的一个重点，“随着地方政府专项债券发行规模快速增长，对专项债券项目实施穿透式监测十分必要。在地方政府债券全流程管理基础上，压实主管部门和项目单位管理责任，扎实推进专项债项目全生命周期绩效管理”。

何代欣认为，无论是专项债发行运行，还是项目投融资过程，都应加强信息沟通、增进信息公开，只有将资金和项目信息进行有效透明化，才能防范化解债务及项目风险，推动专项债工作扎实向前。

“目前，一些工作流程正在加快优化。做好预算、制订计划并有效投资已经有了比较成型的管理办法，资金管理部门与项目管理部门有效衔接也有了工作流程。政府与市场关系逐步理顺，金融市场对专项债的认可度变高，债务融资成本处于下行区间。项目资金构成也在不断尝试多元化，政府投资与社会资本融合有了新的机会。”何代欣说。