北方寒冷缺水地区海绵城市建设典范——白城模式

  何为海绵城市建设的“白城模式”？

  简而言之，便是立足中国北方寒冷缺水地区的自然生态本底，采用海绵城市建设的理念和方式，科学系统构建人水和谐的城市水生态，打造宜居、宜业、宜游的吉林西部生态经济区，同时融合以人为核心的旧城改造完成城市更新，继而沿“一带一路”输出北方寒冷缺水地区海绵城市建设的经验模式和中国特色城市发展道路的“生态白城”智慧。

  白城模式关键词：

  以人为本、因地制宜、战天斗地、创新发展。

  白城模式成功的“六个一”秘诀：

  一条服务宗旨——以人为本：凝聚正能量，消减破坏力。

  一个总体原则——因地制宜：拒绝“高大上”，迷途知返保实效。

  一个基本前提——战天斗地：摸清本底谋长远，创新借力“海绵+”。

  一种投融资模式——PPP模式： 主动出击寻外援，程序前置促高效。

  一根“指挥棒”——组织保障：“全过程”不留盲点，“真问责”奖勤罚懒。

  一种精神追求——可持续发展：实践出真知，创新无止境。

  1500多公里碧波荡漾的江河环绕，700多个水汪汪的泡塘点缀其间，曾经的“东北水乡”白城，确实风光无限。可如今，水却似乎故意同这座城市玩起了“躲猫猫”。周边地区遍布水域广阔的大江大河，可偏偏一到白城地界，不是断流，就是下降了。8条主要河流，7条连续12年断流，仅剩57个泡塘存有余水。最浅处从地面往下三五米就是汩汩直冒的地下水，可它偏偏就是冒不过那层浅浅的地皮。年均400毫米左右的降雨量，对于高透水性土壤和漏斗型地质结构而言，根本无法存蓄下来，充其量算是“润了润嗓子”。“滴水贵如油”，用来形容“叫天天不应，叫地地不灵”的白城对于水的渴求，毫不夸张。

  尽管对水“望眼欲穿”而难得，但办法总是人想出来的。有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市建设国家战略的及时提出和大力推行，无疑成了有望缓解白城水危机的最后一根“救命稻草”。或许正因有了这种置之死地而后生的决心，貌似集短板于一体的白城，面对财政部、住房城乡建设部、水利部三部委专家联合组织的竞争性答辩，一路披荆斩棘，从上百个实力雄厚的申报城市中脱颖而出，成功申报成为全国首批16个由中央财政支持的海绵城市建设试点之一，而且在历经从理念到技术层面的弯路后，不仅如期完工，还完成了从试点走向示范的“凤凰涅槃”。因地制宜悟出“六个一”秘诀，成功打造了海绵城市建设的“白城模式”。

  一条服务宗旨——以人为本：凝聚正能量，消减破坏力

  核心价值和服务宗旨，决定着一种模式的应用推广前景，尤其是针对“牵一发而动全身”的城市建设而言。白城模式，最核心的价值和服务宗旨在于“以人为本”。海绵城市建设国家战略的推行，旨在“修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展”，毫无疑问，真正的落点在“促进人与自然和谐发展”，这也是2017年《政府工作报告》明确提出“启动消除城区重点易涝区段三年行动，推进海绵城市建设，使城市既有‘面子’、更有‘里子’”的原因所在，更是《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》在“总体目标”中强调“实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”的根本目的，在于“让人民生活更美好”。白城海绵城市建设试点，从一开始，便从发展理念层面占据了制高点。白城市委书记庞庆波一再强调：“借助建设海绵城市、管廊城市的有利契机，坚持把老城区改造作为白城第一位的民生来抓，用好用足政策资金，努力让更多的群众共享改革发展成果”、“在施工过程中，要注重细节，充分考虑到群众的意愿和呼声，尽最大努力满足群众需求”。市长李明伟则明确提出“打造百姓满意工程”、“以改善民生为出发点和落脚点，提升居民生活水平”。而这一点，恰恰是不少试点城市所忽略了的，他们把海绵城市建设当成了一种具体的工程技术或措施，甚至出现了“为海绵而海绵”的现象。正因如此，白城模式，无法用单纯的学术或技术语言来定义。因为，它的核心是“人”。这也意味着白城模式从“内核”层面就具备了广泛的可复制可推广价值。

  “以人为本”，“人”是核心。“事在人为”，同样是以“人”为核心，但这个“正能量”满满的褒义成语，就白城的海绵城市建设而言，却多了一层涵义：预防或消减破坏力。

  夜幕初启，路灯的光线足够明亮，小区里的情形一清二楚。晚上7时许，白城的大街小巷依然灯火通明、市声鼎沸。两名身形高大、头戴鸭舌帽、口鼻用大号口罩捂得严严实实的男子，手持铁棍、板砖，悄悄靠近了一名正在施工现场看守工地的工人，一声惨叫，工人倒下了，两名“全副武装”的男子，转身离去，迅速消失在街角。这是8月23日，发生在白城和平小区施工现场的真实一幕。

  白城海绵城市建设，得到了绝大多数市民的理解和支持，但也有极少数人，出于一己私利甚至是欲借此敛财，提出的无理诉求无法满足时，便直接或间接破坏现场施工，严重影响了项目建设的进度。虽是极少数，但其产生的破坏力，却十分巨大。为了保障施工顺利进行，洮北区甚至不得不专门成立了一支护工队伍，由城管、信访、街道办事处人员组成。一方面保障项目建设顺利进行，另一方面也可以更好地向市民宣传普及海绵文化知识。就我们调研了解到的情况，其他试点城市，多多少少都出现过极少数市民不支持海绵城市建设甚至在已建好的落水管口、雨水花园搞点儿小破坏的现象，大多停留在“动口不动手”的层面。像白城这样，直接对人“上手”甚至不惜下黑手的现象并不多见。正因如此，加入白城海绵城市建设大军，不仅意味着吃更多的苦、受更多的累，而且还成了“高危人群”。在有效预防极少数市民的不理解不理智行为产生的破坏力的前提下，顺利推进海绵城市建设，这使白城模式具有在其他同类城市快速落地生根的“实用性”。任何一种“一帆风顺”的“真空”模式，其复制推广的可能性和有效性都难免令人生疑。白城模式，经过了最严苛的人文环境考验，一点一滴汇聚而成。因此，在其他跟其有类似气候、地理环境的城市更易于复制推广，成效更为明显。

  一个总体原则——因地制宜：拒绝“高大上”，迷途知返保实效

  极少数市民不理智的破坏行为，影响的大都是个别项目建设进度，所产生的“负能量”同另一类人相比，立马成了“小巫见大巫”。面对未知或不熟悉的事物，向专业人士求教是通行的做法。在这样的客观现实面前，专家或技术指导的作用可想而知。这也正是“住房城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会”成立的迫切需要。然而，专家不可能长期驻扎试点城市现场指导。因此，各地试点城市不得不动辄耗资数百万元甚至数千万元聘请专业的技术咨询服务团队，寄望在专业团队的指导下少走弯路，尽快完成从试点到示范的转变。专业团队的指导作用到底能发挥多大，取决于两大关键因素：团队的专业技术水平和能力、技术路径和措施是否因地制宜。前者比较容易判断，看其业界知名度即可；而后者，在试点开始时根本无从判断，一旦脱离“因地制宜”这一总体原则，发挥引导作用的“指导”，就将变成彻头彻尾的“误导”。

  尽管财力薄弱，但白城不想输在起跑线上，他们不惜耗资上千万元选择了同业界公认的技术水平一流的高校合作。然而，随着工程建设的快速推进，双方的意见却越来越不一致。究其根源，在于白城海绵城市建设管理团队从各个层面不断发现，不少项目采取的技术措施和项目本身的定位同当地实际情况相去甚远，有的甚至是背道而驰。用白城市住房和城乡建设局局长李德明的话来讲：“技术咨询服务团队都是外地人，对白城的具体情况很难在短时间内彻底搞清，能收集到的书面文字材料毕竟有限，何况很多本底连基础数据都没有。没摸清庙门就开跑，跑偏也很正常。”

  当“指导”变成了“误导”，继续较真下去很可能严重影响到三部委的考核验收成绩，将错就错则可以争取尽快完工了事。白城选择了前者，不管工程进度的压力有多大，已进入施工环节的项目，发现一处问题，就整改一处。还没有实施的项目，从规划源头重新论证，经不起细节和实效推敲的，暂停！找到解决办法后再行上马。

  无论是对专家，抑或技术咨询服务团队，相信，而不迷信。相信他们的专业水平和能力，尊重他们经过科学论证和有数据支撑的解决方案，但绝不盲目跟从，所有的方案都应该因地制宜地同本地客观实际相符合。否则，理论上再“高大上”的方案，也解决不了当地的具体问题。不遮丑、不避讳，知错就改。就此而言，经受过挫折考验的白城海绵城市建设的试点价值更值得推崇，白城模式更具普遍性和实用性。

  一个基本前提——战天斗地：摸清本底谋长远，创新借力“海绵+”

  与“人”斗智斗勇，已经足够白城海绵城市建设大军“喝一壶”的了，然而，还有更大的困难等着他们去解决，那便是“战天”、“斗地”。欲“战天斗地”，必先摸清“天地”的本底，方可祛除病根谋长远。这也是海绵城市建设必须坚持的一个基本前提。

  “战天”。作为全国首批由中央财政支持的16个海绵城市建设试点之一，白城也是惟一一个地处我国北方高寒干旱缺水地区的城市。地处大兴安岭山脉东麓平原区，属温带大陆性季风气候， 除盛夏短时间内受海洋季风影响外，全年绝大部分时间降水系统来自西风带。冬长夏短，降水集中在夏季，雨热同期。春季干燥多，十年九春旱，夏季炎热多雨，秋季温和凉爽且短暂，冬季干冷，雨雪较少。年平均降水量为399.9毫米，无霜期年平均为144天，初霜日平均为9月27日。对海绵城市建设而言，这段文字的“关键词”只有两个：无霜期、144天。意味着全年能用来施工建设的时间，只有144天。作为首批试点，3年的考核期是没有折扣可打的，而白城的“老天爷”，直接将这一考核时间缩短了超过一半。因此，白城的海绵城市建设，首先要“与天斗”，同霜冻抢时间。

  白城地处吉林省西北部，科尔沁草原东部，嫩江平原西部。全市西北高，中间低，东南略有起伏。市内的平原区大体相当于新第三系开始继承性发展了的松嫩沉积盆地的中南部,与松原市的长岭、乾安、前郭构成一个向北开口的蓄水构造盆地。盆地的隔水底板绝大部分是白垩系泥页岩。新第三系弱胶结的砂岩、砂砾岩和第四系的砂、砂砾石层都是良好的含水层，为地下水的汇集与赋存提供了条件。因此,地下水比较丰富。含水层一般厚5-10米，深1-40米左右，含水层岩性大部分为砂砾石，透水性很强。对海绵城市建设而言，这段话的落点是砂砾石土壤的强透水性很难留住雨水，全年不到400毫米的降雨量，对于这样的地质结构和土壤特性，意味着只能“润润嗓子”。

  或许有人会说，天上不下雨，并不意味着就一定缺水，地表水、地下水同样可以为我所用。白城市共有8座大中型水库和8条流经全市的河流。虽然水资源总量较多，但实际可利用的水资源却寥寥无几。人均占有可利用水资源量为860立方米，属严重缺水地区，且水质状况令人担忧。根源在于1998年发生的那场松嫩流域大洪水，之后白城连年干旱少雨，8条主要河流7条连续12年断流，700多个泡塘仅剩下57个有水，而且水量十分有限。因此，白城海绵城市建设要达成“有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式”的目标，就必须“与地斗”，留住雨水，做好“水资源利用”这篇大文章。

  “不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”，这话用在白城海绵城市建设，恰如其分。既然不占“天时地利”，那就必须从规划源头谋划好“天地”这篇大文章，打造一个人水和谐的新天地。因此，白城模式，最基本的前提在于始终坚持因地制宜，坚持“规划引领、统筹推进”。一座城市的发展，抢占了发展理念的制高点，未必就能实现“和谐宜居、各具特色”的愿景。“理想很丰满，现实很骨感”的现象，比比皆是。究其根由，在于没有因地制宜做好“规划”这篇大文章。诚如习近平总书记所言：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。旨在“最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响”的海绵城市建设，更是如此，这也是指导意见明确要求“坚持规划引领、统筹推进”的原因所在。

  根据《城乡规划法》、《海绵城市专项规划编制暂行规定》，海绵城市专项规划是城市总体规划的重要组成部分，要从加强雨水径流管控的角度提出城市层面落实生态文明建设、推进绿色发展的顶层设计，明确修复城市水生态、改善城市水环境、保障城市水安全、提高城市水资源承载能力的系统方案。白城从海绵城市建设试点之初，便着重编制海绵城市专项规划，统筹引领全市海绵城市建设。修编水系、绿地系统、道路交通专项规划，保障海绵城市建设空间格局。编制白城市控制性详细规划，通过衔接相关专项规划，细化落实地块雨水总量控制指标、调蓄与排放空间内涝防治设计重现期控制指标，并细化城市竖向控制。通过完善的海绵城市规划体系，系统构建源头减排、过程控制、系统治理工程体系。与此同时，为让更多百姓享受到海绵城市建设的实惠，白城市委、市政府新一届领导班子果断决策，白城站在城市统筹发展的高度，提出“让老城变新城”口号，将原示范区的实施面积、项目和投资额度进行了扩容调整，由原来的22平方公里调增到38平方公里，同步实施改造。38平方公里的示范区，老城区域占了28.4平方公里，占比高达75%，在全国试点城市中，怕是绝无仅有。

  众所周知，老城改造是海绵城市建设推行“难中之难”。面对习近平总书记指出的“啃硬骨头多、打攻坚战多、动奶酪多”新一轮改革，要做到“刀刃向内、敢于自我革命，重点要破字当头、迎难而上，根本要激发动力、让人民群众不断有获得感”，绝不是把改革停留在口头上，而是要“把自己摆进去想改革、议改革、抓改革，争当击楫中流的改革先锋”，要采取具体的措施和靠实事求是的数据说话。白城这一届的领导班子，无疑做到了。正因如此，白城才可能通过“海绵+旧城改造”融合推进，顺利实现了城市更新，为白城海绵城市建设试点增加了一重“攻坚克难”的示范价值。

  一种投融资模式—— PPP模式：主动出击寻外援，程序前置促高效

  钱并非万能的，但没有钱却是万万不能的。城市更新尤其是旧城改造如此，海绵城市建设更是如此。白城总面积2.6万平方公里，2016年末全市总人口193.5万人。2016年全市实现地区生产总值731.2亿元。全市公共预算全口径财政收入完成64.1亿元，其中地方级财政收入完成42亿元，人均GDP为37308元。这是来自《白城市2016年国民经济和社会发展统计公报》的一组数据。这样的经济总量，连同样是首批海绵城市试点也是惟一的县级试点的迁安都不如，总人口77.3万人的迁安市，2016年全市地区生产总值（GDP）918.8亿元，全市财政收入完成63.9亿元，而它的海绵城市建设试点区域面积仅为21.5平方公里。更何况，白城地处早已被舆论贴上“投资不过山海关”标签的东北地区，自身造血功能不足，而外来投资又乏力，再加上海绵城市建设项目本身因散、碎、小和大多属于公益性投资而导致投资大、回报率低、回报周期长，很难受到社会资本的青睐。这不仅仅是白城存在的问题，也是其他试点建设普遍存在的现象，只不过白城的“突围”难度更大。

  正所谓“穷则思变”，这里的“穷”，意即“尽头”，用到白城海绵城市建设上，就变成了“穷”则思变，这里的“穷”，没有任何延伸意义，是地地道道的真穷，但思变之心却同理，甚至更急切。正因如此，当其他试点城市按部就班展开海绵城市建设PPP项目的运作时，白城却采取了“主动出击”的方式。

  坦诚地讲，白城海绵城市建设PPP项目在筹划时间或具体内容等方面，同其他试点城市相比，并无任何优势可言。该市从2016年9月才开始启动PPP项目，2017年2月13日才发布海绵城市建设PPP项目招标公告，3月8日正式开标。不同的是，白城市在项目招投标过程中，一改过去业界程序化实施的常态，变“坐等招标”为“主动出击”，走出去推介推荐项目。选派专业人员，上门宣传白城市海绵城市建设PPP项目，通过多方努力、沟通协调，以新闻发布会形式召开了白城市海绵城市建设PPP项目招商推介会，最终确定了10家企业资格入围。不仅如此，该市还巧借外力，请住房城乡建设部、吉林省住房和城乡建设厅的相关领导、专家帮忙推荐、把关，从源头让那些鱼目混珠、真假难辨、以次充好的投机、挂靠企业没有机会“准入”，积极争取信誉好、施工能力强、资金实力雄厚的单位参与竞争。与此同时，按照传统的招投标程序，与建设单位对接要在企业中标后进行。该市在不违反相关政策的前提下，开标前就陆续与通过入围资格审查的10家企业进行预对接，使其提前知晓具体施工内容，提前安排具体施工计划、施工队伍、设备。此举旨在让真正有意合作的企业，提前做好准备，一旦中标，就能尽快进场施工，节省了时间、提高了效率。

  白城在海绵城市建设PPP项目招商方面的主动出击，无疑是为我国的海绵城市建设投融资模式提供了一种全新的模式，这样的创新探索自然收效显著，最终中标单位为实力雄厚的中国建筑第六工程局有限公司（青岛冠中园林绿化有限公司）联合体。穷家难当，正因如此，白城海绵城市建设PPP项目运作团队不仅追求“开花”漂亮，更力图“结果”丰收。为将地方政府支付的每一分钱都花到刀刃上，采取了“按效付费”的方式，并为此制定了详细的绩效考核管理办法和方式，尤其是在某些具体的收费计算公式方面，算是开了业界先河。

  在业界专家看来，白城市已落地实施的海绵城市建设老城区积水点综合整治与水环境综合保障PPP项目，通过围绕水、绿地、城市道路及建筑小区四大系统，依靠城市海绵体的点、线、面相结合的方式，实现海绵城市体系的有效闭环。项目立足于项目的全生命周期予以整体设计和综合考虑，从项目前期工作、融资交割、项目建设，到运营维护、项目移交等项目全流程进行了详细约定，并在如项目用地问题、回报机制、风险分配、配套安排、绩效考核、提前终止等关键问题的处理上考虑周全，成为项目顺利落地实施的强大保障。《白城市海绵城市建设PPP项目绩效考核办法》，实行打分制度，按照“每月日常考核+季度定期考核+不定期抽查考核”的方式，从项目设施可用性和项目实施效果两大方面进行考核。在项目设施可用性上，对雨水管区疏通率、污水混接率、雨水生态设施及管渠系统的日常维护等方面进行考核；在项目实施效果上，对雨水总量控制、水质净化设施的出水标准、综合排水和超标降雨时是否达到排水标准等方面进行考核。最终，项目可用性服务费和运维费用的支付金额与考核结果挂钩，通过绩效考核督促社会资本在项目合作期积极发挥主观能动性，切实开展运维工作，达到了较为理想的项目效果。

  从易到难，难！从难到易，易！白城模式在理念、目标、规划环节以及投融资环境等方面产生的高难度，决定了它在其他城市的应用更易于复制、便于推广。

  一根指挥棒——组织保障：“全过程”不留盲点，“真问责”奖勤罚懒

  投融资模式创新落地，解决了“钱”的难题，但对海绵城市建设而言，只是迈开了“万里长征第一步”。作为一种全新的城市发展理念和方式，城市人民政府是海绵城市建设的责任主体。因此，要真正将指导意见中“增强海绵城市建设的整体性和系统性，做到‘规划一张图、建设一盘棋、管理一张网’”落到实处，尤其是在毫无成功的经验模式可资借鉴的试点阶段，地方政府领导人对海绵城市建设的理念认知高度起着重要的作用，因其直接决定着“一张图”、“一盘棋”、“一张网”的品质。

  做到“规划一张图”固然不易，对海绵城市建设而言，更难的恐怕还是落实“建设一盘棋”。众所周知，海绵城市建设跨行业、跨部门、跨学科，涉及到规划、建筑、给排水、结构、道路、园林景观、水文等多个专业，需要规划、建设、水利、环保、交通、园林等部门的共同参与、相互协作，要统筹协调如此众多的部门和专业领域，难度可想而知。这也是不少试点城市在初期推行阶段普遍存在的项目建设“推不动”的根本原因所在。综合条件在首批16个试点城市中可谓最差的白城，如何在这一点上创新突围？办法很简单，让组织保障这根“指挥棒”真正产生“指挥”效力。

  在组织保障机制方面，白城的做法跟其他试点城市大同小异。成立了党政主要领导任组长的海绵城市建设领导小组，市政府分管城建、财政领导任副组长，相关部门为成员单位，全面负责各项工程建设任务。领导小组下设指挥部，指挥部下设办公室。采取“11+1”工作模式推进（即1个综合协调办公室和11个专项工作组），具体负责组织海绵城市建设项目推进工作。不同的是在责任分解方面，白城采取的办法是将海绵城市建设任务按属地管理原则分解落实到各区，将建设指导和督促配合工作按职责分工落实到市级相关部门，各责任部门分别成立主要领导亲自挂帅的工作机构。此举的重大价值在于有效解决了不同“部门”、“属地”利益导致的“踢皮球”现象。市督查指挥中心定期进行现场督查、通报，财政、造价、审计等部门全程跟踪参与，交警、社区等部门全力配合。

  做好组织保障，只是解决了“该谁管”的问题，“建设一盘棋”的落点在规范“怎么干”，这就需要一套完整的保障制度和标准。白城在建立保障制度方面，比较突出的特点是注重 “全过程”。为此，相继出台了“白城市区域雨水径流排放管理制度”、“白城市海绵城市规划管理规定”、“蓝、绿线管理办法”等，形成了规划、设计、建设、验收、运维全过程管理制度。出台了“海绵城市建设项目奖励办法”，使海绵城市建设项目全覆盖，让社会广泛参与海绵城市建设。在技术标准方面十分注重“本地化”。制定《质量验收与评价技术导则》、《运行维护评价技术导则》、《规划设计导则》、《绿色基础设施标准图集》，突出渗透技术的应用，适应白城土壤地质特点；构建延时调节、多功能调蓄、地表径流行泄通道等排涝除险关键工程体系，支撑老城区积水点、生态新区内涝风险综合整治；创新融雪剂渗滤弃流技术、透水铺装抗冻融技术，使海绵城市适应北方高寒地区气候特点；重视设计、施工、竣工质量、效果全过程评价标准建立，让海绵城市成果更长效、更持续，同时支撑PPP项目移交与绩效评价。在实效保障方面，制定了“一条链式”的落实机制。通过上述制度、技术标准建设，在规划编制、土地出让、规划选址、项目立项、规划两证、设计审查、施工质量、竣工验收运行维护、绩效考核每个环节，提出海绵城市建设具体要求、前置要件与办事流程，落实责任主体，形成部门联动，提高办事效率。这些做法和措施，同其他试点城市相比，属于大同小异的“基本路数”，只不过有的属于“纸上画画，墙上挂挂”的表面文章，“指挥棒”无法指挥。有的则进入了执行层面，产生了实效。

  白城海绵城市建设，除了在“基本路数”上要求实效外，为保障海绵城市建设工作稳步有序地推进，该市还建立健全了一套十分严格的监督考核机制，用来加强对各个环节和工作人员表现的监督考核。为此，白城市委、市政府将此海绵城市建设工作执行力纳入了各个部门各类人员的年度工作目标绩效考核中，制定了有针对性的考核细则，确保实效。市督查指挥中心对各责任单位工作情况进行严格督查，定期印发督查通报。市纪委、组织部对不作为、慢作为、乱作为的部门及工作人员严肃问责，对表现好的工作人员及时任用和重用，形成激人奋进的用人导向和工作导向。一旦动真格的，跨部门跨领域间相互推诿拖拉扯皮的现象，很快便得到了遏制，有效解决了各地海绵城市建设试点在推行过程中普遍存在的“揽功推过”通病，让“指挥棒”发挥出了令行禁止的“指挥”功效，而且在新技术、新工艺、新材料等方面取得了不少创新成果，其中包含在寒冷缺水地区推行海绵城市建设必然面临的世界性难题。

  一种精神追求——可持续发展：实践出真知，创新无止境

  俗话说：没有金刚钻，别揽瓷器活儿。除了科学的发展理念和规划设计外，新技术、新工艺、新材料，无疑就是海绵城市建设的瓷器活儿，因为它们在某种程度上直接决定着项目的品质。

  新技术方面。像不少其他首批试点城市一样，在经验全无的情况下，白城早期的海绵城市建设，同样采取了普遍铺设市政管网的措施，将小区超过下沉式绿地、雨水花园滞蓄能力的超标雨水直接排入市政管网。然而，在推行过程中，白城逐渐发现，这样的做法不但投资巨大，而且能发挥的作用却很小，很不适合当地的实际情况。作为降雨量稀少的缺水型城市，在小区大面积铺设市政管网的用处并不大。然而，不铺设地下管网又如何解决超标雨水排放保障城市防涝能力？经过对国内外关联技术措施的广泛调研，白城发现本地传统渗井的做法值得探索。经过充分的论证和调研，白城结合本地雨水及地质构造的客观情况，对传统的渗井措施进行了一系列改良，作为海绵城市建设小区海绵化改造后防涝的主要措施之一。该技术措施的应用前提，在于下沉式绿地和雨水花园成为“海绵化”社区雨水的主要汇水区域，旨在解决下沉式绿地、雨水花园和高透水性的土壤无法吸纳或在短时间内无法快速下渗导致的超标雨水，在没有市政管网接入的情况下，可以在短时间内得到净化和排出。具体方法是在传统的渗井基础上，通过在渗井上层不透水范围安置安全牢固的过滤网兜，填充碎石或卵石，此举不但能增加渗井上层不透水层的透水性，且易于日常清理维护。下层透水层填充炭渣、砂砾石，井壁与填充料之间设置反滤层，让得到充分净化后的雨水直接排入地下水系，有效补给地下水。在地下水系和雨水之间搭起了一道畅通无阻、安全可靠的“快速通道”。作为该创新技术的主要倡导者，李德明还给这种改良型渗井取了一个十分别致的名字——海绵渗井。截至目前，白城已经开始在后期的小区海绵城市建设项目中采用这一创新技术，并结合项目应用的实际效果从材料选择和工艺方面不断改良完善。此外，横五路海绵型道路也是一大技术创新，该技术主要利用抗冻融透水人行道和融雪剂自动渗滤弃流生物滞留带技术，并利用某半幅路段作为超标雨水的径流行泄通道与纵十三路路侧生态沟渠大排水通道相衔接，解决道路中小降雨径流滞蓄和超标雨水的排放问题，重点示范融雪剂弃流生物滞留带与抗冻融人行道透水铺装。尽管该创新技术的实效还有待时间考验，但该技术措施的另一大亮点却已经得到业界的广泛认可，那便是通过“组合树池”的自然方式，有效解决了马路雨水的面源污染问题。

  新工艺方面。北方寒冷地区受气候条件制约，每年的无霜期很短，如何实现项目景观、功能融合发展，就成了一门大学问。白城工业园区结合本地植物种植生长习性和工程项目施工工艺工法，创新探索出了一套行之有效的“组合施工法”，通过动态调整施工工序，为植物栽种赢得时间和空间，此举既保证了项目的景观效果，又不影响施工进程。

  新材料方面。通过海绵城市建设带动地方产业。白城市两米以下即为砂砾层，地质条件非常利于雨水入渗，也为白城提供大量的海绵优质材料——砂砾，是生态设施优良的覆盖层防冲刷材料，其应用可有效解决生态设施边坡宜冲刷等问题。此外，白城的海绵城市建设大量选择了本土化的植物，培育了大量本底苗圃基地，作为雨水渗滤设施重要的净化材料，往日无人问津的炉渣变废为宝，成为海绵城市建设的优质材料。

  众所周知，海绵城市建设难，但更难的却是后期的运维。任何一种成功的经验模式，若经不住全生命周期的考验，都将成为“短命产品”，注重人与自然和谐发展的海绵城市建设尤其如此。换言之，可持续性，是海绵城市建设经验模式成功与否的唯一标尺。白城的做法很简单，PPP项目涵盖的部分严格遵照《白城市海绵城市建设PPP项目绩效考核办法》，采取按效付费的方式保障常规设施养护效果及相关考核辅助监测系统的正常运行，以确保PPP项目建设模式在运营期内达到可用性。同时，白城市住房和城乡建设局还组建了科级建制的白城市城市基础设施建设PPP项目绩效考评管理办公室，负责对项目公司的日常运营进行绩效考核工作。该办公室为事业编制，共有8名工作人员，领导职数为1正2副，工作人员全部为社会公开招聘，包括市政、给排水、园林绿化等相关专业技术人员。PPP模式以外的其他海绵城市建设项目，则根据不同的情况，创新采取分层分类的办法落实后期运维管理职责。有合理利润空间的部分，采取运维业务外包方式，授权企业参与项目的后期运维和管理，以此充分发挥企业的高效优势和保障设施的良好运行。公益性项目的低影响开发设施，则由城市道路、排水、园林等相关部门，按照职责分工，负责日常维护监管。其他低影响开发雨水设施，由该设施的所有者或其委托方负责维护管理。上述方式都统一归市海绵城市建设试点工作领导小组的领导。

  截至此稿完结时，白城海绵城市建设试点申报示范区域内的建设项目，已全部接近尾声。虽“压力天大”、挫折不断，但聪慧坚毅的白城儿女，怀一腔九死不悔之心，百折不挠，终于实现了申报项目保质保量的如期完工。下一步，该市将在已经取得的成功经验、技术基础上，在非示范区域全面推进海绵城市建设，力争早日重现草原鹤城的水色时光。自此，“国家海绵城市建设创新实践”课题组经过长达两年多时间的动态跟踪、调研，尔后总结提炼的北方寒冷缺水地区海绵城市建设典范——白城模式，算是正式出炉了，这也是课题组完成的首份试点城市建设经验模式的完整报告。

  创新无止境。诚如习近平总书记再三强调的：“抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来”。无论是对白城试点，抑或是对海绵城市建设国家战略而言，这份创新报告并非“结局”，而是才刚刚“开始”。

  “国家海绵城市建设创新实践”课题组

  中国建设报社政策研究中心

  2017年10月