宁夏瀛龙山矿业权纠纷：谁在执迷不悟？

  2016年11月4日，中共中央、国务院发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求：以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

  一边是根据政府有关部门的决定、已经开采矿山近三十年、投入巨大的企业，在新的招拍挂决策下却被置之门外；一边是宁夏回族自治区国土资源厅口口声声说企业手持老皇历（政府会议纪要）说事，现在要按法律办事、要引入竞争否则会造成国有资产流失等等。

  关于瀛龙山矿业权纠纷行政诉讼的问题已经被最高人民法院裁定指令北京市高院再审，自治区主要领导已经对此事作出批示，究竟是企业为了自身利益而胡搅蛮缠，还是有关部门行政乱作为，利用公权力侵害私有财产？

  三十年企业投入巨大 突发变故事出有因

  1992年至1998年。宁夏瀛海建材集团（以下简称瀛海集团）在1992年9月正式获得《宁夏回族自治区采矿许可证》，1998年10月按照原中宁县矿产资源管理局《关于限期完成瀛龙山石灰岩矿勘察通知》要求，瀛海集团聘请原地矿部宁夏地质调查院勘探查明瀛龙山3.6km²矿区D+E级石灰岩探明储量2.3亿吨，形成《宁夏中宁县瀛龙山石灰岩矿区简测占用矿产储量说明书》，并盖章、备案确认，成为实际意义上的探矿权人。

  1997年至2015年。中宁县政府先后在该勘查范围内为瀛海颁发1.25km²（1997年）、1.3km²（2000年）、1.9737km²（2002年）、0.0321km²（2004年）采矿许可证，其中在瀛海勘查3.6km2矿区内设置0.0321km2采矿权开采至今，且是唯一的原材料基地。

  1993年至1998年。为响应中宁县政府要求，配合政府治理矿山，瀛海集团通过收购、入股等方式，对瀛龙山矿区28处无序开采的小矿点进行整合，在剥离山皮、基础设施建设、造林绿化和修通维护35km矿山道路等方面，持续投入资金达2.57亿元，已形成股份合作的采矿点18个，2008年又投资7800万元扩建了矿山破碎设备。为了证明当时整合小矿点行为的存在，瀛海在中宁县公证处进行了公证。

  2010年至2016年。瀛海集团为解决2009年左右建成两条3500t/d水泥熟料生产线的石灰石需求，现有0.0321km²的矿区已经无法满足企业生产，从2010年开始每年提交申请，请求宁夏国土资源厅明确瀛龙山3.6km2矿区的探矿权，增加采矿范围，但一直未获批准。

  瀛海集团介绍说，2012年5月28日，宁夏国土资源厅为宁夏某企业违规水泥项目配置资源，在中宁县瀛龙山矿违规重新设置探矿权，并委托自治区土地和矿业权交易中心发布《出让公告》：以网上挂牌交易方式公开出让宁夏中宁县瀛龙山水泥用石灰岩资源详查探矿权，勘查面积5.63km²，并将勘查区内瀛海集团拥有的0.0321km²采矿证的两个采区剔除在外；同时在竞买人资格条件与要求中表示：“探矿权竞买人必须是自治区内具有固体矿产甲级勘查资质的地质勘查单位。”

  2012年6月5日，宁夏国土资源厅委托自治区土地和矿业权交易中心发布《变更公告》：探矿权竞得人按要求完成详查工作后，委托自治区土地和矿业权交易中心对该探矿权进行网上挂牌转让，交易成功后，由探矿权受让人向转让人支付勘查投入，同时，再支付40%的勘查投入作为转让补偿。探矿权受让人向自治区国土资源主管部门申请探矿权变更登记，并根据相关规定办理探矿权转采矿权手续。

  2012年6月13日，瀛海集团紧急向自治区土地和矿业权交易中心提出异议，并将邮寄送达的《关于中宁县瀛龙山石灰岩矿不宜再设探矿权的情况说明和意见》进行公证。

  企业认为问题突出

  瀛海集团认为，宁夏国土资源厅违规行为主要表现是：

  1．不能设置探矿权。在《出让公告》中，国土厅既人为将0.0321km²采矿范围（两个采区）剔除在5.63km2勘查区域外，且包含瀛海已有探矿权的3.6km²的矿区，在瀛龙山矿违法重叠设置探矿权。违反国务院《关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序意见的通知》（〔2001〕85号）第二条第（四）项“在一个矿山原则上只能审批一个采矿权主体，不能违法重叠和交叉设置探矿权和采矿权”中“在一个矿山原则上只能审批一个采矿权主体”的规定，人为将中宁县瀛龙山矿变成多采矿权主体的矿山。

  2．不得挂牌探矿权。在《出让公告》中，国土厅又忽视瀛海集团是瀛龙山矿的实际采矿权人，且对《出让公告》提交书面异议，属“有争议”的客观现实，违反国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（〔2003〕197号）第十条“矿业权权属有争议的”不得以招拍挂方式出让矿业权规定。

  3．不再重设探矿权。在《出让公告》中，国土厅还违背最大开采范围1.9737km²（2002年）在资源政策调整中缩减为0.0321km²（2004年）、且开采至今的历史事实，违反国土资源部《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（〔2006〕12号）第一条第三款第三项《分类目录》规定的“以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量”不再设探矿权的规定。

  4．违反行政许可法。在《出让公告》中，国土厅故意将“竞买人资格条件与要求”设置为“必须是自治区境内具有固体矿产勘查甲级勘查资质的地质勘查单位”，明显违法增设行政许可条件，违反行政许可法第五条规定，把瀛海集团排除在竞买人之外，国土厅有权就任性。

  在《变更公告》中，国土厅又与竞得人（宁夏总队）签订《私下协议》，《私下协议》即是《变更公告》的内容，限制竞得人自行转让的权利，实际上是披着合法外衣的“暗箱操作”。同时，法律法规也没有明确规定探矿权转让一定要实行网上挂牌转让方式。

  5．国土厅违法不纠。2014年7月14日，国土资源部受理瀛海集团对国土厅的行政复议申请后，经审查，发现确实存在设置禁止瀛海集团参与竞买的限制性条件，并向宁夏国土厅下发国土资源部〔2014〕447号《行政复议意见书》，对“增设行政性许可条件和进行地区性限制”的纠错意见置之不理。

  6．依法行政不作为。2012年12月，自治区政府《主席办公会议纪要〔2013·第01次〕》决定“优先为瀛海集团配置1.5亿吨石灰岩资源”。符合国土资源部国土资规〔2015〕3号《关于进一步严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》准予协议出让的情形。因国土厅不“准予”出让，致自治区政府《会议纪要》无法落实，是国土厅的行政不作为。

  同时，企业持有的0.0321km²采矿证和现有的大型矿山设备符合国土资源部国土资〔2006〕12号和国土资规〔2015〕3号“利用原有生产系统（矿山破碎设备）扩大勘查开采范围的毗邻区域”准许协议出让采矿权的规定。

  争议焦点所在

  瀛海集团认为，自己与国土部门产生矛盾纠纷的争议焦点主要在以下几点：

  首先，降低标高虚高储量。2014年3月，中宁县瀛龙山矿详查完成后，资源估算量3.52亿吨。国土厅提出将一个探矿权分为四块进行转让，其中第2块的资源可釆量是1.15亿吨，第3块的资源可釆量是1.12亿吨。探矿权分立变更的四个区块中没有一个区块的可采量达到1.5亿吨。加之，国土厅备案的《详查报告》未明确中宁县瀛龙山矿最低开采标高，若考虑人为降低开采标高50m、fSiO₂增加3个百分点的储量、预测储量在转采时不计入可采量等扣除因素，瀛龙山矿3.52亿吨资源估算量的可采储量为1.5亿吨左右，有“虚高凑数”之嫌。

  国土厅目的就是为了造成储量巨大足够几家企业共同开采的假象，对外的理由是竞拍可以防止国有资产流失。

  其次，资源配置显失公平。2016年6月15日，自治区政府《专题会议纪要（2016·第74期）》为另一企业配置中宁县青圪塔南部（约6.3亿吨）和瀛龙山部分，共计近8亿吨石灰岩资源。瀛海集团和另一企业同是水泥企业，区别在于瀛海集团是以传统的石灰岩生产水泥、另一企业是以循环经济利用锰渣生产水泥。该企业的水泥在《可研报告》中称：“消纳工业废渣51.69%”，也就是说对石灰岩的需求量不大、依存度不高，4500t/d生产线折算年需矿石不足90万吨，按30年规划配置不足2700万吨。若配置8亿吨石灰岩资源，相对于瀛海集团7000t/d生产线《主席办公会议纪要（2013·第01次）》配置“1.5亿吨石灰岩资源”显失公平。目前瀛海集团年产800多万吨水泥，却无一处大型矿山。

  最后，行政作为担当弱化。2016年5月和9月，国土厅会同中宁县国土局两次通知瀛海集团就中宁县瀛龙山石灰岩矿资源配置进行座谈，得知国土厅为妥善解决瀛海和另一企业的资源配置，瀛龙山矿完成详查、青圪塔矿完成普查。同时企业在国土厅主管处室咨询问题答复时了解到，国土厅有意让瀛海集团竞得瀛龙山矿、另一企业竞得青圪塔矿，但中宁县政府配合不够、主动性差。另外根据国土部政策规定，结合瀛龙山矿的历史和现状，协议出让采矿权也是可行的、有依据的，但尚需自治区政府的决策支持。

  国土资源厅：我们是在依法办事

  本刊曾在2016年第36期以《宁夏瀛海集团状告国土部的背后》一文中，提到国土厅承认“2012年进行探矿权挂牌出让过程中设置限制性条件的行为确实属于违法，但是其更愿意将之形容为‘小错误、小瑕疵’，是政府在行政过程中可以理解和容忍的”。

  “哪有什么‘小错误、小瑕疵’？这只是接受采访者本人的一种看法，并不代表我们厅里。”在接受本社记者跟踪采访时，国土厅主管地质勘查的副巡视员张黎说。

  针对企业所提出的问题，张黎说，这些问题我们已经逐一对企业作出了答复，企业不相信，我们也没有办法。企业是在拿“老皇历”（当年政府的会议纪要）说事，可是现在是法制社会，一切要按法律来办。

  瀛海集团认为，政府的会议纪要就是形成政策的依据，会议纪要就是集体决策的依据，在政策形成前，我们依据会议纪要来执行有什么错吗？

  是否要等到瀛海集团诉国土资源部行政复议决定一案有了结果，再进行矿山的招拍挂？张黎说，最好是等结果出来，当然，结果不出来，也不影响该程序的进行。

  2016年9月22日，最高法再审结果出来了。最高法审查认为，瀛海集团的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项“驳回起诉确有错误的”情形，并作出〔2015〕行监字第2143号裁定：一、本案指令北京市高级人民法院再审。二、再审期间，中止原判决的执行。在裁定中，最高法极为少见地指出了宁夏国土厅作出具体行政行为时的错误——本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议的机关和行政复议的期限。”本案中，瀛海集团于2012年6月13日就宁夏回族自治区土地和矿业权交易中心挂牌出让案涉探矿权一事提出书面异议，国土厅及其委托的交易中心收到书面异议后，在法定期限内未作答复亦未告知瀛海集团申请行政复议权利和行政复议期限。

  瀛海集团认为，宁夏国土厅从中宁县瀛龙山矿探矿权《挂牌公告》限制性条件的设置、详查勘探《资源储量》指标参数的确定、瀛龙山矿探矿权《分立方案》的制定、到瀛龙山矿储量和价款《评估报告》的公示，国土厅既是执法主体、又是始作俑者。面对最高法院指出宁夏国土厅具体行政行为确有错误，并“指令北京高院再审、且中止原判决执行”的行政裁定书，瀛海集团还是考虑若国土厅公正合理善待企业，可以撤诉。

  此事尽管有自治区主要领导已经作出的批示，但是仍然迟迟得不到进展。究竟是企业为了自身利益而胡搅蛮缠，还是有关部门行政乱作为，利用公权力侵害私有财产？

  2016年10月26日，国土厅对中宁县瀛龙山矿探矿权的储量和价款《评估报告》进行公示，瀛海集团对公告送达提出《异议意见》，11月28日国土厅在网上《公示》了评估中介公司的答复意见，评估中介公司既不是异议答复的主体机关，且答复意见与异议意见不符，“答”非所“问”。

  2016年11月，宁夏国土厅、安监局联合中宁县国土局、安监局，“以安全生产许可证范围和采矿许可证范围不一致”为由，作出“责令停采”的决定，并通知公安部门停止供应炸药，逼迫瀛海集团7000t/d水泥生产线停产。

  这究竟是正常的检查还是有针对性的“巧合”？令人困惑。