调查：宁夏瀛海集团状告国土部的背后

  作为一家着名的民营企业，宁夏瀛海建材集团有限公司（下称瀛海集团）于2015年年初走上了一条特别的民告官道路，将中华人民共和国国土资源部告上了法庭。

  此案经北京市第一中级人民法院、北京市高级人民法院两审终审，均以瀛海集团败诉告终。目前，此案已经由最高人民法院立案再审。

  瀛海集团董事长范海龙表示，作为一家以生产水泥为主的企业，矿山是瀛海集团的命脉，也是5000名员工的饭碗。他之所以状告国土部，根本目的是希望通过法律手段，解决目前遇到的困难。

  瀛海集团与瀛龙山矿区

  瀛海集团前身为1992年成立的中宁县第二水泥厂，在建厂之初，为了找到适宜造水泥的石灰岩资源，瀛海集团投入巨大精力和成本，多方组织技术人员，在中宁县境内采取拉网式排查，最终将瀛龙山矿区确定为水泥生产原料——石灰石供应基地。

  “当时这片矿区根本没有正式的名字，当地羊倌跟我说这里叫赢洞子沟（方言，音译），因为我名字里有一个龙字，便给这片矿区起名为瀛龙山，这一名称沿用至今，并被矿管部门备案。”范海龙说。

  1992年9月1日，中宁县第二水泥厂正式获得采矿许可证。经过五年的发展，水泥年产能也由最初的8万吨，上升至30万吨。到1998年10月，中宁县第二水泥厂改制，名称变更为宁夏瀛海中宁建材有限责任公司。同时，按照原中宁县矿产资源管理局《关于限期完成瀛龙山石灰岩矿勘察通知》要求，瀛海集团聘请地矿部宁夏地质调查院勘探查明瀛龙山3.6平方公里矿区D+E级石灰岩探明储量2.3亿吨，形成《宁夏中宁县瀛龙山石灰岩矿区简测占用矿产储量说明书》，并由原中宁县矿产资源管理局备案并盖章予以确认。

  范海龙表示，按照当时相关法律政策，瀛海集团按照政府要求完成勘查并获得官方确认，意味着瀛海集团已经取得瀛龙山3.6平方公里矿区的探矿权，瀛海集团只需要根据“探转采”相关规定获得采矿权，并缴纳资源使用费，就能够依法使用这片矿区的资源。

  1993年至1998年间，为响应中宁县政府要求，配合政府治理矿山，瀛海集团通过收购、入股等方式对瀛龙山矿区28处无序开采的小矿点进行整合，在剥离山皮、基础设施、造林绿化和修通维护35公里矿山道路等方面投入了巨额资金，为了证明当时整合小矿点行为的存在，范海龙还出示了中宁县公证处出具的《公证书》。

  2003年8月，企业正式更名为瀛海集团。从20世纪90年代取得政府核发的采矿许可证后，瀛海集团沿用“资源一次划定、分期分段出让”的采矿权模式，企业根据实际需要办理采矿许可证，对瀛龙山石灰岩矿区的采矿权一直延续至今，从未中断。瀛海集团先后获得1.25平方公里（1997年）、1.3平方公里（2000年）、1.9737平方公里（2002年）、0.0321平方公里（2004年）采矿许可证，其中0.0321平方公里的矿区面积至今在采矿许可证中没有变化。

  “根据去除落后产能要求，为了提高竞争力，瀛海集团2009年左右新建成两条3500t/d水泥熟料生产线，原有0.0321平方公里的矿区已经无法满足企业生产需要，为此我们从2010年开始每年提交申请，要求明确瀛海集团对瀛龙山3.6平方公里矿区的探矿权，增加采矿范围，但不知什么原因，一直未获批准。”范海龙说。

  矿区探矿权“被挂牌”引发争议

  然而，令瀛海集团想不到的是，其一直申请的瀛龙山矿区探矿权，竟然在2012年“被挂牌”出让了。

  2012年5月28日，宁夏国土厅委托自治区土地和矿业权交易中心发布了《详查探矿权挂牌出让公告》（下称《出让公告》）。“以网上挂牌交易方式公开出让中宁县瀛龙山水泥用灰岩资源详查探矿权，勘查面积5.63平方公里”，同时在竞买人资格条件与要求中表示“探矿权竞买人必须是自治区内具有固体矿产甲级勘查资质的地质勘查单位，注册资本不得低于500万元。”

  2012年6月5日，宁夏国土厅委托自治区土地和矿业权交易中心发布《宁夏中宁县瀛龙山水泥用灰岩资源详查探矿权出让变更公告》（下称《变更公告》），对《出让公告》进行补充、变更，主要补充内容为：探矿权竞得人按要求完成详查工作后，委托自治区土地和矿业权交易中心对该探矿权进行网上挂牌转让，交易成功后，由探矿权受让人向转让人支付勘查投入，同时，再支付40%的勘查投入作为转让补偿。探矿权受让人向自治区国土资源主管部门申请探矿权变更登记，并根据相关规定办理探矿权转采矿权手续。

  “《出让公告》出让探矿权的5.63平方公里的矿区，包括我们已有探矿权的3.6平方公里的矿区，故意将‘竞买人资格条件与要求’设置为‘必须是自治区境内具有固体矿产甲级勘查资质的地质勘查单位’，明显违法增设行政许可条件，违反行政许可法，把瀛海集团排除在了竞买人之外。”范海龙说。

  2012年6月13日，瀛海集团紧急向宁夏自治区土地和矿业权交易中心提出对瀛龙山矿区探矿权挂牌出让的异议，并将邮寄的《关于中宁县瀛龙山石灰岩矿不宜再设探矿权的情况说明和意见》（下称《说明和意见》）进行了公证。

  但是，瀛海集团的异议并未起到作用。2012年7月26日，宁夏国土厅委托宁夏自治区土地和矿业权交易中心发布《关于宁夏中宁县瀛龙山水泥用灰岩资源详查探矿权的挂牌出让结果公示》，将“瀛龙山”矿区的探矿权以18万元价格出让给中国建筑材料工业地质勘查中心宁夏总队（下称宁夏总队）。

  2012年12月14日，宁夏国土厅为宁夏总队颁发矿产资源勘查许可证，即探矿权证。2013年9月，宁夏总队完成了该矿区的详查工作，并出具了《详查报告》。

  在此期间，瀛海集团始终通过相关渠道提出异议，但始终未获宁夏国土厅的答复或者回应。无奈之下，2014年5月，瀛海集团向国土部申请行政复议，请求撤销宁夏国土厅的出让瀛龙山矿区探矿权的行政行为。[Page]

  复议“超过申请期限”被驳回

  国土资源部受理后，于2014年7月14日出具《行政复议意见书》，决定中止审理该行政复议，并表示：“中止审理期间，希望你厅充分考虑行政许可法中不得增设行政许可条件和进行地区性限制等规定，完善对公告异议的处理方式，积极主动化解争议。”

  该《意见书》下达后，宁夏国土厅约见了瀛海集团，但并未提出解决方案，而瀛海集团以书面形式提出的《建议意见》也并未获得回应。

  2015年1月30日，双方沟通无果后，国土部作出了国土资复议2015第124号《行政复议决定书》，却并未对复议实体内容作出裁决，仅以超过60天的行政复议申请期限为由，驳回了瀛海集团的复议申请。

  瀛海集团认为，瀛海集团是宁夏国土厅挂牌出让中宁县瀛龙山水泥用灰岩探矿权具体行政行为的行政管理相对人，宁夏国土厅和自治区土地和矿业权交易中心一直未答复瀛海集团于2012年6月13日提交的《说明和意见》，也从未告知过瀛海集团申请行政复议的权利、行政复议申请期限和行政复议机关，因此不能认定瀛海集团提起行政复议超过期限。退一步讲，如果超过了复议期限，国土部在案件受理后，在复议立案的7日审查期内就应该发现“逾期”，作出不予受理的决定。但事实上国土部不但受理了，而且还专门发函要求宁夏国土厅与瀛海集团协调解决争议，未果后又出具《行政复议决定书》，这也从侧面印证了复议没有超过期限。

  同时，瀛海集团表示，以2014年5月25日向国土部提出复议时限计算，瀛海集团距两年的诉讼时效（2012年6月13日至2014年6月13日）期满还有18天，国土部在案件受理130日后才出具《行政复议决定书》，以超过复议期限为由驳回复议申请，也存在拖延时间使瀛海集团丧失诉讼救济权利之嫌。

  因此，瀛海集团一纸诉状将国土部诉至北京市一中院，要求法院撤销国土部的“国土资复议2015第124号”《行政复议决定书》，并判令国土部重新作出行政复议决定。

  但北京市一中院最终认定，瀛海集团最迟于2012年6月13日已知道宁夏国土厅挂牌出让探矿权的行为，按照行政复议申请期限为60天的法律规定，瀛海集团迟至2014年5月25日向国土部申请行政复议，国土部作出的《行政复议决定》适用法律、法规正确。

  2015年6月19日，北京市一中院作出一审判决，驳回了瀛海集团的诉讼请求。瀛海集团上诉后，北京市高级人民法院于2015年11月23日作出二审判决，维持原判。

  瀛海集团认为，依据相关法律规定，认定超过复议申请期限，首先要确定复议申请期限从何时开始计算，即瀛海集团何时知道或者应当知道宁夏国土厅的行政行为。宁夏国土厅作出具体行政行为时，并未告知瀛海集团申请行政复议权利、行政复议机关和行政复议申请期限，若以宁夏国土厅至今未对行政管理相对人（瀛海集团）履行法定告知义务为“知道”的起点，尽管瀛海集团在法庭上提出这一关键事实，但北京一中院对此却未提及，其认定瀛海集团超出申请行政复议期限的判决明显错误。

  此外，即使以北京一中院判决认定的“2012年6月13日”为复议申请期限的起始日，至2014年5月25日向国土部申请复议，仍在申请行政复议期限内。因为这起案件明显不适用60日的复议申请期限。我国行政复议法第九条规定：“……六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”“我们的情况应该适用《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（以下简称〈解答〉）》。”范海龙说。

  北京市高院制定的《解答》第十二条之规定明确载明：“具体行政行为未告知行政管理相对人起诉权和复议权……判断复议申请人是否超过复议申请期限时，人民法院可以参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，即‘行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议权利或者行政复议期限的，行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议权利或者申请复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年’。”

  但法院判决却认为，瀛海集团提交的《解答》并非法律和行政法规，不能直接作为人民法院审判案件的依据。

  “北京市高院制定的《解答》对北京市辖区的各级法院审判工作具有适用性和指导意义，各级法院理应严格执行，但北京市一中院和北京市高院却均不认可这份《解答》，其做法让人遗憾。”范海龙说。

  据此，瀛海集团向最高人民法院提起申诉,已经在2015年12月1日立案（〔2015〕行监字2143号）再审中。

  困局：问题出在哪里？

  “企业最根本的目的是生存和赚取利润，我们状告国土部可以说完全背离了一个企业存在的初衷，但又属无奈之举，其实我们的根本目的很简单，就是希望能尽可能通过一切合法手段获取生存空间。”范海龙说。

  其实早在向国土部申请行政复议之前，瀛海集团就已经通过各种渠道向宁夏自治区政府反映所遇到的问题。为了解决瀛海集团的这些问题，扶持民营企业发展，宁夏区政府也切实付出了努力。

  在一份2013年的宁夏自治区政府会议纪要里，明确表示：“按照既保证现有企业持续发展又使矿产资源优化配置和合理利用的原则，优先为瀛海集团配置瀛龙山矿区1.5亿吨的石灰岩资源，以满足该公司现有两条水泥生产线的需求。”

  宁夏国土厅分管矿产的副厅长和地勘处负责人在接受采访时表示，目前情况下，政府部门考虑到方方面面原因，处理瀛龙山矿产资源的最好也是唯一的方式就是公开挂牌，价高者得。

  但瀛海集团却表示，在已经成为瀛龙山矿区实际探矿权人二十多年的情况下，即使国土厅挂牌违规了，再重新让其通过“招拍挂”方式竞得这片矿区的探矿权非常不公平、不现实，最好的方式就是按照相关法律规定通过协议转让的方式，确认瀛海集团取得探矿权。

  宁夏国土厅表示，其当时进行的探矿权挂牌转让，实际上只是由宁夏总队完成勘查工作，探矿权实际上还是属于政府的，我们之间有协议，《变更公告》也写明了。探明瀛龙山矿区矿产资源的详细情况后，再由宁夏总队将探矿权通过宁夏自治区土地和矿业权交易中心进行公开挂牌转让，其资金部分支付宁夏总队的勘查投入和补偿费，剩余部分全部上缴国库。

  同时宁夏国土厅也承认，2012年进行探矿权挂牌转让过程中设置限制性条件的行为确实属于违法，但是其更愿意将之形容为“小错误、小瑕疵”，是政府在行政过程中可以理解和容忍的。

  但瀛海集团却不这么认为：“在依法行政的大背景下，政府的行政行为怎么能如同儿戏，既然知道是违法的，为什么还要这么做？既然错了，为什么还不改正，还要接着往下做？在第一次探矿权挂牌违法的情况下，再进行一次挂牌转让，这不是错上加错吗？”

  据悉，宁夏国土厅已经作出决定，最迟将于年底将瀛龙山矿区分成三至四个部分进行挂牌转让。其结果如何，我们将继续关注。