地方财政负增长蔓延 山西七成县级财收负增长

  今年全国财政收入增速低于GDP增速，五六个省份财政收入出现负增长，财政形势严峻。

  政府收入增速下降，在整个国民分配体系中比重下降，从结构调整的角度来说绝对是件好事。但短期来看，经济下行压力仍大，后续地方“稳增长”仍要依赖财政投入，部分地方财政收入增速的陡降，也容易酝酿风险事件。

  从8月份开始，财政部财政科学研究所所长刘尚希和副所长苏明、王朝才、白景明带队，分别到东、中、西部几个典型省份和东北地区调研。12月17日，财科所在北京发布了调研的部分成果，地方财政经济运行的现实情况得以呈现。

  据记者了解，部分数据比较惊人。比如山西2014年约有一半县级政府财政负增长，2015年这一范围扩大到72%。2015年上半年，已经有两县出现欠发工资的现象。东北三省今年财政也是大幅负增长，在上级财政支持下，当前虽未出现大面积拖欠工资问题，但形势严峻。

  在全国债务风险可控背景下，部分地区债务规模膨胀很快。有些基层政府，2014年底债务余额约为2011年底的六倍，即三年时间增长了五倍。经过几轮债务甄别，有些地方调研结果显示，审计核定的数额并没有覆盖全部债务，2015年充分考虑的3.2万亿置换债券额度还不够用。后续，置换债券和新增债券的额度都有望进一步增加。

  财税改革作为推进全面改革的重要抓手，被寄予厚望。但实地调研显示，财税改革落地效果有待提升，层层下达税收指令，并以此作为税务官员重要考核指标的现象仍在；基层财政很脆弱，自有可支配财力不够，推出一些需要财政支付成本的改革，如机关事业单位养老保险改革等，使得财政愈发捉襟见肘。

  财政收入形势一片大好时，地方缺少改革的动力；财力有限的背景下，要求财政支出更有效率。财政短收、刚性支出压力大、债务风险等诸多问题纠结在一起，都要求财税改革有更切实的动作。

  此外，公共投资、公共服务供应、产业调整等，财政难以独撑局面，将更多利用PPP或产业基金模式，民间资本的机会将增加。

  资源省份“保工资”

  不同的产业结构布局、经济财政稳定性、政府治理能力等，使得不同地区在财政收入上反应不一。

  部分东部发达省份，产业转型取得一定成果，房地产市场有所回暖，经济财政形势转好。中西部省份产业结构相对单一，抗风险能力弱，经济和财政收入增速下降明显。而一些资源省份，则陷在低增长、负增长的泥潭中。

  如贵州，2011-2015年上半年贵州省一般公共预算收入分别增长44.8%、31.2%、19%、13.3%、5.3%。综观几年数据，曾经收入高歌猛进的贵州，增速回落明显。

  相对平稳的省份，如河南。2011-2015年7月份同期，河南一般公共预算收入增速分别为24.6%、18.5%、18.4%、13.4%、8.4%，增速在不断下行。

  而典型的资源省份，如山西，更早受到经济的冲击。2011-2015年上半年，山西一般公共预算收入增速分别为25.14%、24.97%、12.22%、7%、-7.8%。

  山西基层政府财税收入下滑情况更为严重。2014年，山西省119个县（市、区）中，有57个县级政府（占比约为48%）公共财政收入为负增长，其中18个县下降幅度达到20%以上。今年上半年，山西省9个市、86个县（占比达72%）财政负增长，50个县收入降幅达到20%以上。

  财科所调研报告显示，这119个县政府中，古交市和大同新荣区欠发当年工资。古交市欠发机关事业单位在职人员5、6两个月工资，欠发金额7000万元；大同新荣区欠发在职及离退休人员6月份工资，欠发金额1800万元。山西其余县政府虽按时足额下发工资，但往往多依靠专项款。

  报告指出，财政收入持续下降，财力紧张是两县欠发工资的主要原因。全年来看，后半年县级财政支出压力将更大，保障县级工资按时足额发放的任务更加艰巨。

  山西省财政厅厅长武涛在年中预算执行报告中指出，山西财政收入收入降幅深、范围广为近年来所罕见，“保工资、保运转、保民生”难度进一步加大。

  东北三省也未能幸免。调研报告指出，在上级财政支持下，调研的辽宁、黑龙江虽未出现大面积拖欠工资问题，但形势严峻。长此以往，个别县、乡拖欠工资问题将不可避免。

  一些企业经营困难、销售回款难，部分资金链断裂，欠税不断发生。如，山西省上半年，地税欠税余额为53亿元，其中新增欠税约15亿元。

  重压下的基层财力

  我国基层政府财力脆弱，并非新鲜话题。早在2005年，曾出现普遍的县级政府发不出工资的现象。近些年，中央、各省出台相关政策，较大程度改善了基层政府财力运转不开的局面。

  这轮经济下行，基层政府仍是首当其冲。基层政府民生支出任务重、供养人员多、可灵活支配的资金有限，容易出现财政缺口。

  以山东省滕州市为例，2015年包括一般公共预算、政府性基金和财政专户资金，综合财力预算为49.2亿元。其中，工资性支出、机关经费和市级对镇街增资转移支付等支出预算为24.4亿元，占综合财力的49.6%；教育、社保、医疗、农林水、住房保障、公共安全等民生必保支出23.1亿元，占比47%；剩余财力仅有1.7亿元，这些资金要覆盖预备费、债务还本付息、其他项目安排等。

  伴随一些改革政策出台，财政支出任务多集中在基层政府。如2014年，中央推行增加财政供养人员工资改革，县级财政将进一步承压。

  山西县级政府财政供养人口有117万，占全省的70%。调研报告初步预计，县级机关事业单位基本工资调整及离退休费要增加66.8亿元，县级地方津补贴提标需增支50.6亿元，乡镇工作人员工作补贴增支10.2亿元——总计127.6亿元，缺口额预计为115亿元，占比90%。

  此外，薪酬调整对被调研县级政府支出影响较大。根据2014年数据，广西全州县若上调工资预计增加支出5.4亿元，当年该县一般公共预算支出为23.9亿元，上调工资的支出占公共预算支出的比重甚至高达22.82%。

  针对上级政府项目，基层政府要有配套资金投入，也在某种程度上加剧了地方财政的压力。新预算法通过之后，为缓解基层政府“被动埋单”、财力紧张的局面，明确规定“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金”。

  调研发现，地方政府进行专项配套资金的现象仍不少。比如2014年桂林市各区县政府分担中央专项项目投入资金，在项目资金总额中，占比区间为9.61%-44.52%不等。

  其中，全州县2014年配套中央项目的资金投入，占当地一般公共财政预算可用财力的11%，而该县可用财力中78.8%为人员经费支出。因为对中央项目配套资金的投入，影响了当地其他改革的财政投入。

  财税改革打折扣

  《深化财税体制改革总体方案》在2014年6月份获得通过之后，财税改革动作在加快，如新预算法的通过、地方债券的置换和发行等。但财税改革期望达到的效果，在实践中也有诸多折扣。

  比如，仍存在税收任务指标。新预算法中明确指出，应该依法征税，坚决不收过头税。若按照过去指标征税，往往会产生“顺周期”调控的效应：经济下行，往往会增加企业税费负担；经济繁荣，往往收税不足，进一步刺激经济。

  调研报告指出，实际工作中，税务部门和地方政府仍每年初逐级下达征税任务指标，而且层层加码。不同于以往指令性指标，现在税收指标带有“指导性”，但在实际执行过程中，“指导性”指标实际又带有指令性色彩。这项指标在税收政绩考核中的重要指标，有些地方实行一票否决制，连续2年完成不了，一把手会被免。

  再比如，基层政府财力比较脆弱，部分原因在于“上级政府专项转移支付，不得要求下级政府配套”未得到有效贯彻。

  基层政府财力脆弱、基层债务风险较高等，很重要的原因在于财力和事权不匹配。基层自有财力不够，也使得其他改革难以推进，比如旨在改善地方政府“短期行为”，引入的中期财政规划，在地方往往难以落地。

  报告指出，重大改革和政策的顶层设计在中央，地方面临诸多不确定性。此外，地方财力很多来源于上级政府转移支付，也使得地方可支配的财力规模存不确定因素。调研县级政府，对上级财力的依赖程度不一。高者一般公共预算支出与一般公共预算收入比为6.19，即地方每花6.19元，来自当地的收入为1元；低者有1.51，即地方每花1.51元中，就有1元来自当地收入。