中国碳排放交易试点建设现状及问题分析

  一、引言

  随着中国经济总量的持续增长，能源消费量不断攀升。根据国际环保组织“全球碳计划”（Global Carbon Project）公布的2013年全球碳排放量数据，中国的人均碳排放量达到7.2吨，首次超越欧盟，引人关注。并且，在2014年11月中美联合发布的气候变化声明中，中国做出承诺，计划在2030年左右二氧化碳排放达到峰值，且将努力早日达到峰值，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。如何应对与日俱增的减排压力，缓解日益严峻的减排形势，成为社会各界日益关注的问题。

  为推动“绿色发展、低碳发展”，有效应对全球气候变化，中国政府采取多项措施控制温室气体排放。2011年底，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，提出“探索建立碳排放交易市场”的要求。2011年10月，国家发改委为落实“十二五”（2011-2015年）规划关于逐步建立国内碳排放权交易市场的要求，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。中国在2013年启动碳交易试点，将在2015年基本形成碳交易市场雏形，“十三五”期间全面开展交易。国家发改委所选择的试点省市从东部沿海地区到中部地区，覆盖国土面积48万平方公里，人口总数2.62亿，GDP合计15.5万亿元，能源消费8.87亿吨标准煤，试点单位的选择具有较强的代表性。

  建立碳排放权交易试点的决定表明，中国政府将充分发挥市场机制在应对全球气候变化中的重要作用，以碳排放权交易机制为手段控制温室气体排放，推动低碳经济发展。

  在“两省五市”设立碳交易试点，可通过实际运行的市场交易发现已有碳排放权交易市场、交易所在运行过程中存在的问题，以便及时调整相关政策，为全国碳市场的建立和发展积累经验、创造条件。经过四年的准备和酝酿，中国碳交易试点的发展现状如何，存在哪些问题，未来的道路如何，值得思考。

  二、碳交易试点发展现状

  1.碳交易试点建设情况

  建立碳排放权交易市场是现阶段实现低成本控制和减少温室气体排放的有效措施，其重要作用已在全球得到广泛认可。2013年6月18日深圳碳交易所开市，标志着中国“两省五市”碳交易区域试点工作正式开始。时隔一年，重庆碳交易所开市，标志着“两省五市”碳交易试点全部上线交易，纳入碳排放交易体系的配额总量达到12亿吨，控排企业2000余家，市场规模预估在3000亿元到4000亿元，成为继欧盟之后的第二大碳交易体系。

  碳交易试点工作得到各试点省市的高度重视和大力支持。在机制设计方面，试点省市出台地方法规，使碳排放权交易有法可依，加强了交易的约束性；在交易主体和交易品种的选择方面，试点省市根据自身不同的经济社会发展现状，确定交易主体并设计相应配额标准，如北京碳排放配额（BEA）、天津碳排放配额（TJEA）；在创新业务开拓方面，试点省市表现突出，如北京环境交易所联合纽约—泛欧证券交易集团旗下BlueNext交易所发起建立中国第一个自愿碳减排标准—熊猫标准，旨在为即将迅速壮大的中国碳市场提供透明而可靠的碳信用额，并通过鼓励对农村经济的投资来达到中国政府消除贫困的目标。（如表1所示）

  2.碳交易试点交易情况

  自启动交易开始，“两省五市”碳交易试点运行良好，交易量和交易额呈不断增长的趋势。

  从交易额来看，截止到2014年11月13日，湖北省交易额达到1.42亿元，位居各试点省市之首；深圳市交易额达到1.15亿元，位居第二位；广东省交易额为0.62亿元，位居第三；北京市交易额为0.6亿元；上海市交易额为0.5亿元；天津市交易额为0.2亿元；重庆市由于开市时间短，交易额较少，仅为446万元。

  从交易量来看，截止到2014年11月13日，湖北省交易量达到799万吨，位居各试点之首；深圳交易量为169万吨，位居第二；上海交易量为132万吨，位居第三；广东交易量为112万吨；北京市为100.3万吨；天津市为100万吨；重庆碳交易启动时间较晚，只完成启动首日的交易量14.5万吨，至11月13日再无交易。（如图1所示）

  三、碳交易试点存在的问题

  碳排放交易制度不仅是国家应对气候变化的重要政策工具，也是环境公共治理框架的一个重要组成部分。建立全国碳交易体系是一项长期复杂的系统工程，从现有试点省市运行情况来看，中国的碳排放交易市场仍存在很多问题。

  首先，交易规则不一致，推广难度较大。中国是一个具有典型“二元经济”特征、区域发展不平衡的国家。同时，东部、中部、西部的改革进程差异大，金融资源不平衡。基于中国区域发展的差异性，现阶段多区域碳交易市场并行可以适应不同区域的经济发展水平，体现差异化的减排目标和成本，进而提高碳交易市场的运行效率。但是“两省五市”各自同时开展区域碳交易市场机制设计，政策、技术相互独立，必然会出现交易规则上的不一致，这将给未来全国范围内的推广工作增加难度。

  其次，交易日比例较低，交易不连续。截止到2014年11月13日，“两省五市”碳交易试点累计成交额为4.54亿元，交易量为1.43亿吨。相较于发达国家碳交易市场，中国碳交易量较小并且企业的履约率较低。另外，试点省市的碳交易存在断断续续的情况，交易之间间隔时间较长，重庆市甚至出现首笔交易之后再无交易的情况。根据各试点省市启动交易之日至2014年11月13日的数据统计，交易日比例最高的试点省市为深圳，达到69.86%；其次为湖北，交易日比例为66.67%；北京、上海、广东的交易日比例均低于50%；重庆交易日比例最低，为0.68%。（如表2所示）

  第三，企业按期履约率低，市场活跃度较差。由于试点省市启动时间较短，配额企业首次履约，加之各试点设计的惩罚力度较低，对企业的约束能力较差，因此，目前试点省市普遍存在企业履约率低、市场活跃度差的问题。根据已有信息统计，深圳和上海是仅有的两个按期履约的试点单位，其他几个试点均由于各种原因未能按期履约。

  四、政策性建议

  国家发展改革委2014年9月公布的《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》明确提出，要借鉴国际碳排放权交易市场建设经验，结合中国国情，逐步建立符合中国特殊国情的碳交易市场。预计全国范围的碳排放权交易机制计划将在2020年之前建立，国家碳排放权交易机制设计在很大程度上会吸收试点区域的经验。“两省五市”碳交易试点工作的顺利开展，对全国碳交易市场的建立奠定了基础，其政治经济影响超过了所覆盖的地理范围。

  对今后的碳交易工作，我们的建议是：

  第一，充分调研碳交易试点省市发展状况，为建立全国碳排放交易体系积累经验。国家相关部门应组织人力物力，对试点省市的碳交易状况进行全面考察、科学评估，总结经验教训，为全国碳排放交易体系的设计奠定基础。

  第二，积极开发碳金融业务。目前试点省市配额企业积极性差，主要是由于企业履约所承担的成本较高，市场活跃性差。因此，试点省市应积极开发碳金融业务。专业化的碳金融产品可以提高碳资产的价值，进而能够有效降低企业碳配额交易的履约成本、激活碳交易二级市场的活跃性。

  第三，出台相关法律法规，增强碳交易的约束力。虽然试点省市已制定相关地方性法规保障碳交易的进行，但其约束能力较弱，并且不具有全国统一性。因此，未来国家层面应加快相关立法进程，建立以《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》为纲领、相关部门法规为主体的碳排放权交易法律法规体系，保证碳交易制度的纯粹性，避免该制度被其他强势政策覆盖，推动全国碳交易市场的建立和发展。

  第四，推动信息公开，提高公众参与度。通过比较欧盟、澳大利亚、美国等发达国家和地区碳交易市场的发展状况，可以看到，其交易日志可查询、交易项目可公示，公众可以随时监督配额企业的履约情况。因此，中国试点省市应逐步做到交易信息的公开透明，设计相关机制吸引公众参与到碳交易的监督工作中来。信息的公开、公众的参与，可以有效提升社会节能减排意识，进而推动全国碳排放交易体系的构建。