中央重磅文件！国际性综合交通枢纽城市扩围

截至2020年年底，全国综合交通网里程预计超过550万公里，“流动的中国”交通血脉不断延伸。

2月24日，据新华社报道，近日，中共中央、国务院公布《国家综合立体交通网规划纲要》（下称《纲要》），勾勒出未来15年乃至30年我国交通网络“主动脉”的建设目标和实现路径。

《纲要》明确，要建设便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网。到2035年，线网总规模合计将达到70万公里左右，有力支撑“全国123出行交通圈”“全球123快货物流圈”两个圈。

在中国城市中心总工程师、国土产业交通规划院院长张国华看来，交通发展好不好，不能只看基建本身好不好，还要看这张网、这些通道对国家、对经济、对社会的贡献有多大，价值有没有充分发挥出来。

根据规划，要加快建设20个左右国际性综合交通枢纽城市，以及80个左右全国性综合交通枢纽城市，推进一批国际性枢纽港站、全国性枢纽港站建设。具体来看，哪些城市是“大赢家”？

成渝地区双城经济圈升“极”，西南提速

国家综合立体交通网主骨架，是这张网“最为关键的线网构成”。

据《纲要》定义，“主骨架”由国家综合立体交通网中最为关键的线网构成，是我国区域间、城市群间、省际间以及连通国际运输的主动脉，是支撑国土空间开发保护的主轴线，也是各种运输方式资源配置效率最高、运输强度最大的骨干网络。

在约70万公里国家综合立体交通网中，主骨架实体线网里程占29万公里左右。其中国家高速铁路5.6万公里、普速铁路7.1万公里；国家高速公路6.1万公里、普通国道7.2万公里；国家高等级航道2.5万公里。

“主骨架”又包含“三级架构”，依次对应三类区域。“极”之间互联形成“主轴”；由“极”辐射、并与“组群”、“组团”之间连接形成“走廊”；“通道”进一步强化“主轴”与“走廊”的衔接协调，并加强“组群”与“组团”、“组团”与“组团”之间的联系。

图片来源：《国家综合立体交通网规划纲要》

由此可见，“极”是主骨架的重中之重。

据张国华分析，“极”、“组群”和“组团”基本上涵盖了重点城市群。其中，京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈4个地区为“极”，长江中游、山东半岛、海峡西岸、中原地区、哈长、辽中南、北部湾和关中平原8个地区为“组群”，呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、兰西、宁夏沿黄、拉萨和喀什9个地区则为“组团”。

对比《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》提出的“十纵十横”综合运输大通道，可以发现不少变化。

“十纵十横”综合运输大通道示意图 图片来源：《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》

回顾“十纵十横”，成渝地区在交通领域的“极核”地位十分有限，仅参与其中的“四纵两横”6条通道。而在新《纲要》中，成渝地区双城经济圈与京津冀、长三角、粤港澳大湾区并列为四“极”，成都、重庆两市的枢纽作用大大增强。其不仅串联起3条主轴的6条路径，还串起西部陆海走廊、成渝昆走廊、川藏通道和厦蓉通道6条路径。

实际上，此前已有观点指出，从平衡全国国土空间格局的角度看，成渝地区有必要建设为与京津冀、长三角、粤港澳并列的“第四极”。

在成渝极核带动下，西南地区对于全国铁路网的融入度也大幅提高。

比如，新的延边通道与京藏走廊均将止点选在西藏，为原有“十纵十横”网络增添了两条自东北至西南的斜向线路；原有沪昆、广昆、成渝昆三条线路均增加复线，使昆明与长三角、珠三角及成渝三个城市群的联系度进一步增强。

图片来源：《国家综合立体交通网规划纲要》

与此相比，西北地区参与度则略有下降。此前沿海运输通道、额济纳至广州运输通道的两条纵线连接西北城市的部分，均未在综合立体交通网中得以体现。

国际性综合交通枢纽，5座城市新入围

新的格局下，不少城市获得更多利好。

在“十纵十横”时代，北京、天津、上海、广州、深圳、成都、重庆、昆明、乌鲁木齐、哈尔滨、西安、郑州、武汉、大连、厦门等15座城市被赋予重点打造或建设国际性综合交通枢纽的任务。

在此基础上，《纲要》定义了20个国际性综合交通枢纽城市，除已有的15座城市外，进一步增加南京、杭州、沈阳、青岛、海口5座城市。

图片来源：《国家综合立体交通网规划纲要》

南京和杭州的加入，增加了长三角在交通发展上的显示度。从城市群层面来看，在其他三个城市群均有2个国际性综合交通枢纽的同时，长三角一度仅上海一座城市入围，这显然并不符合当地发展的实际需求。在《纲要》提出的“轨道上的长三角”建设目标下，作为省会城市的南京和杭州有必要走在前列。

但两座城市的交通发展均存在提升空间。

2019年，南京曾发布《南京市铁路枢纽总图规划（2016～2030）》，意在补铁路“短板”。在“米”字形高铁路网建设目标下，当时的南京尚无至连云港(601008,股吧)、淮安、宿迁等地的直达高铁，且省外往环渤海、安徽黄山、福建等方向路径不够畅通。

航空领域，受上海两座机场的影响，两座城市机场的旅客吞吐量在全国常年处于10名左右的位置。特别是去年，受疫情影响，南京机场被郑州超过，且长沙机场也与其相差无几，随时有再次赶超可能。

如果说宁杭二市更多是立足长三角，那么沈阳和青岛则是着眼于东北亚。早在2017年，沈阳就曾提出，到2030年将建成“东北亚国际化中心城市”，在东北亚地区具有较强的辐射带动能力；而港口货物吞吐量居于全国第五的青岛，打造东北亚国际航运枢纽的目标呈现出更清晰的雏形。

综合立体交通网的一个特点是，将更加突出高水平对外开放。

《纲要》提到，将完善面向全球的运输网络，特别是将强化国际航运中心辐射能力，完善经日韩跨太平洋(601099,股吧)至美洲、经东南亚至大洋洲，经东南亚、南亚跨印度洋至欧洲和非洲，跨北冰洋的冰上丝绸之路等4条国际运输通道。

在东北地区“打造面向东北亚对外开放的交通枢纽”目标下，沈阳、青岛入局，将进一步提升开放水平。但同时，在双循环新发展格局下，两座城市更需平衡内外关系，发挥衔接与沟通功能。

海口亦与之类似。去年，《海南自由贸易港建设总体方案》印发，标志着海南从自贸区到自贸港建设的重要转折点。中国国际经济交流中心首席研究员张燕生曾指出，海南要进一步“加强与粤港澳大湾区、西部陆海新通道、东亚生产网络成员经济等的合作，形成国内经济大循环和周边经济大循环之间的联通互动，打造区域新动力(310328)源和创新策源地”。

而青岛、海口等沿海城市的晋位，还将进一步增加海上交通的联动成网。

与此前“十纵十横”相比，国家综合立体交通网主骨架中还包含两条沿海海上路径——一条从天津港至上海港、另一条从上海港至湛江港。此外，还首次提出天津北方、厦门东南、大连东北亚等国际航运中心的定位。在海洋经济的建设要求下，港口统筹、整合发展的思路将率先从交通领域展开探索。

国际航空货运枢纽，郑州、天津、合肥、鄂州上榜

这份文件就货物运输亦着墨较多。

《纲要》判断，接下来的15年，外贸货物运输保持长期增长态势，大宗散货运量未来一段时期保持高位运行状态，全社会货运量年均增速为2%左右。尤其是，邮政快递业务量年均增速为6.3%左右。

《纲要》中提到，货运需求将存在“高价值、小批量、时效强”三大特点，其中“小批量”正与邮政快递息息相关。

为此，《纲要》特别提出，要建设80个左右的邮政快递枢纽，且综合交通枢纽及邮政快递枢纽的布局，要统一规划、统一设计、统一建设、协同管理。

具体而言，国家邮政快递枢纽主要由北京天津雄安、上海南京杭州、武汉（鄂州）郑州长沙、广州深圳、成都重庆西安等5个全球性国际邮政快递枢纽集群、20个左右区域性国际邮政快递枢纽、45个左右全国性邮政快递枢纽组成。

上述枢纽覆盖五大城市群，与《纲要》列举的国际性综合交通枢纽城市基本完全吻合。

城叔注意到，鄂州是个特别的存在。在“国际航空货运枢纽”布局中，鄂州与郑州、天津、合肥并列入选。

2017年，我国“临空经济研究第一人”曹允春曾笑言，正是因为湖北国际物流核心枢纽项目——鄂州机场项目落户鄂州，他才开始熟悉这座城市。

2018年底，《国家物流枢纽布局和建设规划》出炉，在23个“空港型国家物流枢纽承载城市”中，“武汉-鄂州”作为唯一的“双城”入选。如此看来，专业货运枢纽的重要性跃然纸上，作为全球第四个、亚洲第一个专业货运枢纽，计划于2021年投运的鄂州机场将代表国家参与全球航空物流的竞争。

另外两个货运需求——“高价值、时效强”，则更多与装备制造、生物医药等对时间敏感、高附加值的产业相关。

为这类需求服务，“现代化高质量”的国家综合立体交通网将重点打造7条陆路国际运输通道，发展以中欧班列为重点的国际货运班列，完善4条海上国际运输通道，构建四通八达、覆盖全球的空中客货运输网络。

当这类需求不断在内陆地区催生、聚集，再插上“现代化高质量”交通的翅膀，郑州、武汉、重庆、成都等内陆城市将担当重要角色。

关于此，《纲要》判断，就物流而言，东部地区未来依然是需求最为集中的区域，但中西部地区则是需求增势不容忽视的区域。